Advokaten 8 - EU styrker ofrenes retssikkerhed

Print Print
17-10-2011

EU vil forbedre rettighederne for ofre udsat for kriminalitet. Tanken er især at hjælpe det offer, der står på bar bund i et andet EU-land som turist eller tilflytter og savner juridisk assistance eller information. Men også kvinder og børn er blandt de ofre, som trænger til særlig hjælp.

Af Thomas Elholm, professor, Syddansk Universitet

Kommissionen har fremlagt en “offerpakke,” og fortalt om vigtigheden af offerbeskyttelse på EU-plan og udsendt et direktivforslag med en stribe af rettigheder.

Baggrunden er den køreplan, som i 2010 blev vedtaget af EU for at fastlægge de næste 5 års lovgivningsaktiviteter på blandt andet strafferetsområdet. Ifølge programmet – det såkaldte Stockholmprogram – er det planen, at kriminalitetsofre i løbet af perioden 2010-2014 skal have styrket deres retsstilling via forskellige EU-tiltag.

Over 30 millioner ofre i EU
I en udtalelse fra april 2011 gør Kommissionen rede for, hvorfor en styrket beskyttelse af kriminalitetsofre er så vigtig. For ifølge statistikbureauet Eurostat begås 30 millioner forbrydelser mod personer eller ejendele hvert år i EU. Kombineret med mørketallene skulle det give ca. 75 millioner ofre for kriminalitet hvert år.

Kommissionen tilføjer, at et stort antal mennesker rejser på tværs af EU’s grænser og i den forbindelse udsættes for kriminalitet i et andet EU-land. For at hjælpe sådanne ofre kræves fælles EU-lovgivning i stedet for at overlade spørgsmålet om ofres rettigheder til hvert enkelt medlemsland. Også særligt udsatte grupper, som kvinder og børn, gør det påkrævet at vedtage fælles EU-regler til forbedring af ofres forhold.

Tid, sted, tolk og løsladelse
Allerede i 2001 vedtog EU en rammeafgørelse om ofres rettigheder. Det er denne, som Kommissionen nu vil udbygge og ændre til et direktiv. Ændringen fra rammeafgørelse til direktiv skyldes Lissabontraktatens ikrafttræden i 2009. Alle rammeafgørelser inden for det strafferetlige samarbejde skal nu vedtages i form af direktiver, og til forskel fra rammeafgørelser skal direktiverne vedtages med kvalificeret flertal – ikke med enstemmighed. Kommissionen har således gode muligheder for at få forslaget gjort til virkelighed.

Reglerne i direktivforslaget styrker især ofrenes ret til information. Det gælder en bred vifte af information om blandt andet hjælpeorganisationer, klagemuligheder, ret til juridisk assistance og erstatning. Ifølge forslaget skal ofrene – hvis de ønsker det – underrettes om afgørelser i den straffesag, som udspringer af deres offerstatus. Ofrene skal således have besked, hvis f.eks. anklagemyndigheden vælger at opgive sagen. Hvis der rejses tiltale skal ofrene have oplysninger om tid og sted for retssagen. Endvidere skal medlemslandene gøre det muligt for offeret at få besked, når gerningspersonen løslades. Også dette gælder dog kun, hvis offeret ønsker informationen.

Forslaget giver endvidere offeret ret til gratis tolkebistand og oversættelse, hvis offeret skal afhøres eller vidne og ikke forstår eller taler det sprog, der anvendes i sagen. Samme ret gælder vedrørende tolk og oversættelse for så vidt angår visse dele af straffesagen og de afgørelser, som træffes under sagen. Det er især disse regler, som skal hjælpe ofre, der udsættes for kriminalitet i andre EU-lande.

En del af direktivforslaget angår offerets deltagelse i straffesagen mod gerningspersonen. Nyt er her, at ofrene skal have mulighed for at klage over anklagemyndighedens afgørelse om ikke at retsforfølge. Det understreges i en rapport til forslaget, at medlemslandene selv fastsætter de nærmere procedurer og retningslinjer for en sådan klagemulighed. Det er muligvis en bestemmelse, som kan give anledning til visse kontroverser i nogle lande, som ikke i forvejen har klageadgang. Det er dog ikke opsigtsvækkende set med danske briller, fordi vi allerede giver ofre mulighed for at klage.

Direktivforslaget opstiller desuden en række særregler om særligt udsatte offergrupper. Det drejer sig om børn, handikappede, ofre for seksualforbrydelser og menneskehandel.  Rettighederne for disse grupper omfatter bl.a. en række foranstaltninger under hovedforhandlingen, f.eks. retten til ikke at have visuel kontakt med tiltalte, retten til at afgive vidneforklaring uden at være til stede i retslokalet, dørlukning m.m.

Kun minimumsregler
Direktivforslaget er fremsat med hjemmel i art. 82, stk. 2 i Traktaten og den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF). Bestemmelsen giver alene hjemmel til at vedtage minimumsregler på et område. Medlemslandene er således frit stillet med hensyn til at give ofre en bedre støtte og beskyttelse end den, der fremgår af direktivet. Landene skal blot opfylde direktivets minimumsbeskyttelse.

Det fremgår i øvrigt udtrykkeligt af art. 82, stk. 2, i TEUF, at minimumsregulering vedrørende ofres rettigheder skal tage hensyn til forskellene i landenes retstraditioner og retssystemer. EU anerkender dermed, at der findes væsentlige forskelle i EU med hensyn til rettigheder, hjælp og beskyttelse af kriminalitetsofre. Disse forskelle kan ikke –  og skal heller ikke – med ét slag harmoniseres. Der vil fortsat – også efter dette direktiv – være forskelle mellem landene.

Mig bekendt findes der ikke nogen omfattende, samlet undersøgelse af disse forskelligheder. En afdækning i landene ville ellers have været et godt lovgivningsgrundlag for EU. På den måde ville man vide, om der var behov for en EU-regulering af ofres rettigheder. Og man ville kunne få et billede af, hvordan reglerne kunne virke i praksis. Det er desværre ofte vanskeligt og krævende at foretage sådanne undersøgelser, men ideelt set burde det altid ske, inden der tages initiativ til ny EU-lovgivning.

Udover hensynet til retstraditioner og retssystemer er EU i dette tilfælde formentlig også nødt til at tage et vist hensyn til andre nationale og regionale forhold. Der er lande, hvor direktivets mange rettigheder for kriminalitetsofre, herunder forslagene om ret til tolkebistand og oversættelse, formentlig vil betyde en uforholdsmæssig stor udgift. Det gælder f.eks. Cypern, hvor antallet af turister årligt er højere end indbyggertallet.

Offerbegrebet er meget omfattende
Skal man pege på aspekter ved forslaget, som trænger til nærmere overvejelse, er der måske navnlig to. Det første er, om ofrenes rettigheder efter direktivet vil kunne give retssikkerhedsmæssige problemer for de sigtede eller tiltalte i straffesagen. Det er et problem, som hvert medlemsland må forsøge at løse under implementeringen af direktivets regler. I modsat fald kan landene risikere at stå over for en konflikt mellem EU-reglerne og de forpligtelser, der følger af de internationale menneskerettigheder.

Det andet problem er, at direktivets indledende bestemmelser definerer offerbegrebet meget bredt. Ofre for kriminalitet er “enhver fysisk person”, som har lidt skade (fysisk, økonomisk, mentalt eller emotionelt) forårsaget af en kriminel handling. Begrebet omfatter tilsyneladende alt fra de mindste tyverier til de mest voldsomme terrorangreb. Rettighederne i direktivet er således udifferentierede. Det brede offerbegreb giver således adgang til den samme minimumsbeskyttelse for alle disse offertyper. Man må vel kunne sætte spørgsmålstegn ved det hensigtsmæssige i, at f.eks. ofre for småtyverier skal have samme adgang til tolke- og oversættelsesbistand, som ofre for alvorlig kriminalitet. Det samme gælder f.eks. retten til løbende at blive underrettet om sagens forløb.

Reglerne om den europæiske arrestordre har vist, at manglende hensyntagen til proportionalitet mellem mål og middel kan give ganske uhensigtsmæssige konsekvenser (se artiklen om “Vi, den polske stat, forlanger skinketyven udleveret” i Advokaten nr. 4, 2011). I den gode sags tjeneste risikerer EU at få skabt nogle omfattende regler, som måske ikke burde finde anvendelse på ethvert kriminalitetsoffer. Spørgsmålet om ofres rettigheder er komplekst både på grund af store forskelle i kriminalitetsform, og fordi ofrene har forskellige behov.

Direktivet er fremsat inden for rammerne af det supranationale EU-samarbejde og kan vedtages med kvalificeret flertal. Det betyder, at Danmark på grund af det retlige EU-forbehold ikke deltager i vedtagelsen eller på anden måde er bundet af reglerne.