Advokaten 4 Vi, den polske stat, forlanger skinketyven udleveret

Print Print
23-05-2011

Brugen af den europæiske arrestordre er gået over gevind, advarer EU-Kommissionen i ny rapport. Landene forlanger udlevering for bagatelagtige forbrydelser.

Af Thomas Elholm, professor, Syddansk Universitet

Den europæiske arrestordre, der gør det betydeligt lettere og hurtigere at få udleveret personer på tværs af EU’s landegrænser, blev vedtaget kort tid efter terrorangrebet i USA 11. september 2001.

Politisk var det især tanken om, at mistænkte for grove forbrydelser skulle kunne unddrage sig retsforfølgning, der fik EU’s ministerråd til at vedtage arrestordren. I dag er den flittigt brugt, og en ny rapport fra EU-kommissionen viser, at antallet af arrestordrer er steget markant de seneste år.

Nu advarer Kommissionen mod overdreven brug, f.eks. til at få udleveret personer mistænkt for småkriminalitet som cykeltyverier.

Brud med grundlæggende principper
Efter arrestordrens indførelse kan EU-landene nu ikke længere stille samme juridiske krav før borgere skal udleveres til andre landes myndigheder. I modsætning til tidligere gælder det også ved udlevering af landets egne borgere.

En korrekt udfyldt arrestordre fra f.eks. Rumænien vedrørende en dansk statsborger bosiddende i Danmark fører således til, at Danmark inden for en relativ kort frist skal udlevere den pågældende person, uden at danske myndigheder kan kontrollere f.eks. bevisgrundlaget i sagen. I visse tilfælde skal Danmark i øvrigt udlevere, selvom personen er mistænkt for en handling, der end ikke er strafbar efter dansk ret.

Arrestordren bryder dermed to ganske grundlæggende principper vedrørende internationalt retsligt samarbejde, som var fremherskende indtil arrestordrens indførelse: Landene forpligtede sig kun nødigt til at udlevere egne statsborgere, og de stillede som regel altid krav om, at de pågældende handlinger var strafbare efter begge landes ret.

Bruddet med disse grundlæggende principper gjorde, at arrestordren frem til 11. september 2001 var politisk urealistisk. Kommissionen havde allerede før 2001 en skitse til arrestordren klar, men den lå i en skuffe i Bruxelles, anset for umulig at gennemføre. Så kom terrorangrebet 11. september, og verden så med et slag anderledes ud. Nu tog Kommissionen forslaget frem af skuffen. På et ekstraordinært rådsmøde 21. september 2001 blev landene enige om at fremme forslaget om arrestordren, og efter blot få måneders forhandling var den vedtaget. Det ekstraordinære rådsmøde blev afholdt for – som det hedder i referatet – “at analysere den internationale situation efter terrorangrebene på USA og for at tilføre EU's indsats den fornødne dynamik”.

Den fornødne dynamik var bl.a. arrestordren, og den var i sandhed udslag af en dynamisk tankegang, jf. bruddet med de grundlæggende principper. Vejen for arrestordren blev således banet i terrorens skygge. Den blev imidlertid ikke begrænset til alene at angå terrorisme eller andre grove forbrydelser. Tværtimod. Da arrestordren blev vedtaget stod det klart, at mistanke om en lang række forbrydelser skulle kunne føre til udlevering.

Markant stigning
Kommissionen følger via indberetninger fra medlemslandene udviklingen i arrestordrens anvendelse og offentliggør med års mellemrum resultaterne. Den 11. april 2011 offentliggjorde Kommissionen sin tredje rapport om ordren. Kommissionen tager et vist forbehold for konklusionerne i rapporten, fordi oplysningerne fra medlemslandene varierer i indhold og kvalitet. Kommissionen mener dog alligevel, at visse generelle træk kan udledes. Det er således blevet lettere og hurtigere at få udleveret personer på tværs af EU’s landegrænse. I dag tager det gennemsnitligt cirka 18 dage at få udleveret en person, som indvilger i udleveringen og 48 dage at få udleveret en person, som modsætter sig udlevering. Det tog før arrestordren gennemsnitligt op til et år.

Rapporten indeholder også en oversigt over antallet af arrestordre. Der er to kategorier. For det første de tilfælde, hvor et land har udstedt en arrestordre, og for det andet de tilfælde, hvor et land har gennemført en arrestordre udstedt af et andet land.

Danmark har i flere år udstedt cirka et halvt hundrede arrestordre årligt (plus/minus cirka 10), hvilket også var tilfældet i 2005, 2006 og 2008 (der foreligger ikke danske tal for 2007 i Kommissionens rapport). I samme periode udgør antallet af tilfælde, hvor Danmark har gennemført arrestordre udstedt af andre lande cirka halvt så mange tilfælde, altså omkring 20-30 pr. år. I 2009 er antallet af udstedte og gennemførte ordre steget markant, henholdsvis 96 og 51. Det fremgår ikke, hvad stigningen skyldes.

Statistikken er næppe tilstrækkelig til at sige noget om, hvorvidt der er tale om en entydig udvikling i retning af flere arrestordre i Danmark. Samlet set er tendensen for udstedte og gennemførte arrestordre for alle EU-landene imidlertid klart stigende. Antallet af udstedte arrestordre er mere end fordoblet fra 2005 til 2009 (15.827) og antallet af gennemførte arrestordre er femdoblet i samme periode (fra 836 til 4431).

Udviklingen er ikke overraskende. De åbne indre grænser og den stadigt øgende mobilitet af personer og varer på tværs af landegrænserne gør det nærliggende at tro, at der vil komme stadigt flere tværnationale straffesager. Samtidigt er flere og flere myndigheder blevet opmærksomme på arrestordrens muligheder og er blevet fortrolige med at anvende disse.

Kommissionen advarer mod overdreven brug
Henset til det stigende antal arrestordre og den hurtige ekspedition peger Kommissionen i rapporten på, at arrestordren har været en succes, men samtidigt advarer Kommissionen nu mod overdreven brug.

Det hedder faktisk i rapporten, at arrestordren langt fra (“far from”) fungerer perfekt. Kommissionen henviser til, at en række individer, parlamentarikere, forsvarsadvokater og interesseorganisationer har peget på problemer. Det drejer sig bl.a. om utilstrækkelig adgang til fri retshjælp for den udleverede og kritisable forhold under (lange) varetægtsfængslinger.

Et yderligere problem er, at nogle lande kræver udlevering af personer mistænkt for småforseelser. Ganske vist kan der kun finde udlevering sted, hvis myndighederne har mistanke om en forbrydelse, der har op til et års frihedsstraf (eller mere) i strafferammen. Men selv ganske ringe forseelser kan have den slags maksimale strafferammer.

Især Polen har flittigt brugt arrestordren til at få udleveret personer, der har begået småforseelser. Det er tidligere kommet frem, at Polen har forlangt udlevering for bl.a. tyveri af en mobiltelefon og Litauen for tyveri af en pattegris. Det er ikke umiddelbart i strid med arrestordren, der ikke indeholder et – udtrykkeligt – krav om proportionalitet mellem grovheden af forbrydelsen og intensiteten af tvangsindgrebet. Derimod står det naturligvis i kontrast til baggrunden, hvorpå arrestordren er indført.

Intensivt indgreb
Man kan naturligvis indtage det standpunkt, at mennesker, som begår kriminalitet, må finde sig i at blive efterforsket og udsat for en række af de tvangsindgreb, som står til rådighed for myndighederne i overensstemmelse med retsstatslige principper. Og arrestordren er da også – i lighed med en række andre EU-instrumenter – baseret på princippet om gensidig anerkendelse. Det betyder, at EU-landene ifølge EU-retten skal have tillid til og anerkendelse af hinandens regler og straffesystemer.

Hvis f.eks. portugisiske myndigheder mener, at et bestemt tvangsindgreb opfylder kravene efter deres eget straffesystem, så bør andre EU-lande anerkende denne beslutning og ikke drage lødigheden af det portugisiske straffesystem i tvivl. Det er især med henvisning til, at alle EU-landene jo skal opfylde mindstekravene i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, at en sådan tillid og anerkendelse legitimeres.

På den anden side er det klart, at en retsstat opererer med et krav om en vis proportionalitet mellem grovheden af den mistænkte forbrydelse og intensiteten af det påtænkte tvangsindgreb. Proportionalitetsvurderingen kan falde forskelligt ud fra land til land, men det vil normalt være således, at jo grovere kriminalitet, jo mere intensive tvangsindgreb tilladelse.

Udlevering af en person til et fremmed land er – alt andet lige – et meget intensivt tvangsindgreb. Problemer med at forstå sproget, komme i kontakt med pårørende eller sin forsvarsadvokat, og det at indgå i dagligdagen i et arresthus under varetægtsfængsling i en fremmed kultur, gør udlevering ganske byrdefuld. Det gælder uanset, om man er skyldig eller uretmæssigt mistænkt.

Derfor bør arrestordren ikke anvendes ved småforseelser, mener Kommissionen, og den finder støtte for denne antagelse i reglerne. Kommissionen peger på, at der ifølge arrestordren “kan” ske udlevering i en række nærmere bestemte situationer. Der er med andre ord ikke tale om en fuldstændig automatisk procedure, men derimod om en ordning med et vist element af skøn. I dette skøn skal inddrages forbrydelsens grovhed, længden af straffen og alternativer til udlevering (dvs. mindre intensive indgreb). Inddragelse af disse kriterier kan føre til, at det i en række situationer er uproportionalt at anvende arrestordren.

Det land, som udsteder arrestordren, bør inddrage disse kriterier i sine overvejelser. I modsat fald strider det ikke blot mod den beskyttelse, som borgeren kan forvente af et generelt proportionalitetsprincip. Det risikerer også at føre til uforholdsmæssigt store omkostninger for det land, som skal gennemføre de mange arrestordrer. Dette kan videre føre til, at gennemførelseslandet foretager en proportionalitetstest, hvilket kan bringe effektiviteten af arrestordren i fare.

Derfor er de nævnte kriterier nu blevet indføjet i håndbogen om arrestordrens anvendelse, og de vil formentlig blive anvendt – muligvis også ved en eventuel sag for EU-Domstolen – selv om de ikke fremgår direkte af arrestordren.

Danmarks stilling
Arrestordren vedrører EU’s samarbejde om såkaldte retlige og indre anliggender. Det er en del af EU-samarbejdet, som Danmark har taget forbehold overfor. Forbeholdet har imidlertid kun været møntet på retsakter vedtaget med kvalificeret flertal og præget af de overnationale træk, som kendetegner EU-samarbejdet om f.eks. landbrug og miljø. Arrestordren er vedtaget med enstemmighed i Rådet og er ikke af overnational karakter. Danmark har således hele tiden været fuldgyldigt medlem af denne ordning.

Fra og med Lissabon-Traktatens ikrafttræden 1. december 2009 er samarbejdet om de retlige og indre anliggende nu endelig overgået til det overnationale EU-samarbejde, hvor retsakter kan vedtages med kvalificeret flertal. Arrestordren er imidlertid vedtaget længe før Lissabon-Traktatens ikrafttræden, og hvis den fortsætter uændret, vil Danmark fortsat være fuldgyldigt medlem af ordningen. Først i det øjeblik, hvor de øvrige EU-lande skulle finde på at ændre ordningen, opstår spørgsmålet om, hvad der skal ske med Danmark. Resultatet kan blive, at vi må trække os fra ordningen.

Arrestordren har fået stor opmærksomhed fra presse, myndigheder og forskellige organisationer. Det skyldes såvel de principielle nyskabelser, som de vidtgående konsekvenser for borgerne, der nogle gange har uheldige retssikkerhedsmæssige virkninger. Hidtil har Kommissionens hovedanliggende været effektivisering af den tværnationale retsforfølgning. Det er interessant, at piben har fået en delvis anden lyd. Men på trods af betænkelighederne er der dog næppe tvivl om, at arrestordren har bred opbakning i EU-systemet. Et stadigt tættere EU-samarbejde med åbne indre grænser og øget mobilitet for borgerne forudsætter lettere adgang for myndighederne til at forfølge lovbrud på tværs af grænserne. Alt andet ville være et uacceptabelt tilbageskridt for Unionen i bestræbelserne på at skabe ét retsrum i EU med frihed, sikkerhed og retfærdighed for borgerne, således som EU-Traktaten foreskriver. Hvis Danmark fortsat vil være medlem og nyde godt af de åbne grænser, bliver det derfor svært at stå uden for arrestordren.