Advokaten 1 - Frem med missionærprincippet

Print Print
24-01-2011

Lissabon-Traktaten slår fast, at EU aktivt skal forsøge at fremme særlige europæiske værdier.

Af Morten Broberg, professor, Københavns Universitet og konsulterende seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier

Med Lissabon-Traktatens ikrafttræden 1. december 2009 gennemførtes en lang række både store og små ændringer af Den Europæiske Unions traktatgrundlag. Det er formentlig almindeligt kendt, at der – i hvert tilfælde på papiret – er sket en markant styrkelse af Unionens manøvredygtighed på den udenrigspolitiske scene, blandt andet gennem oprettelsen af den kombinerede post som både “EU's højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik” og kommissionsnæstformand.

Mindre kendt er det, at Lissabon-Traktaten har medført, at det nu udtrykkeligt af EU-Traktaten fremgår, at Unionen er forpligtet til at fremme sine værdier i omverdenen. Således hedder det i EU-traktatens artikel 3, stk. 5, at “Unionen forsvarer og fremmer i forbindelserne med den øvrige verden sine værdier og interesser.”

Mens det er nyt, at dette missionærprincip så utvetydigt er indskrevet i Den Europæiske Unions traktatgrundlag, er selve ideen om, at EU skal fremme sine ideer i omverdenen langtfra ny. Dette er særlig tydeligt i EU’s relationer til udviklingslandene og til landene i den gamle østblok.

Unionens værdier
En nøjere afgrænsning af, hvad der udgør Unionens værdier, er ingenlunde let.

Ifølge EU-Traktatens artikel 21, stk. 1, består de europæiske værdier af “demokrati, retsstatsprincippet, menneskerettighedernes og de grundlæggende rettigheders universalitet og udelelighed, respekt for den menneskelige værdighed, principperne om lighed og solidaritet samt respekt for grundsætningerne i De Forenede Nationers pagt og folkeretten” – og flere af de her anførte værdier kan endvidere præciseres nærmere gennem bl.a. Den Europæiske Unions Charter om grundlæggende rettigheder.

Demokrati, retsstatsprincippet og menneskerettighederne udgør kernen af de værdier, som Den Europæiske Union søger at fremme i omverdenen. Men Unionen advokerer også aktivt for en række andre værdier – såsom beskyttelse af miljøet (herunder bekæmpelse af klimaforandringer) og dyrevelfærd.

Unionens virkemidler
Fra de tidlige halvfemsere har EU indføjet en såkaldt menneskerettighedsklausul i så godt som alle internationale aftaler mellem EU og tredjelande. Det følger af denne klausul, at parterne skal respektere de demokratiske principper og menneskerettighederne.

Klausulen er i dag udformet på en sådan måde, at såfremt en af parterne ikke respekterer klausulen, da kan den anden part helt eller delvis træde tilbage fra aftalen. Klausulens praktiske betydning er svær at vurdere, men særligt over for en række udviklingslande har EU gjort aktivt brug af muligheden for eksempelvis at begrænse udviklingsbistanden, hvor udviklingslandet tilstrækkelig groft krænkede de anførte værdier.

Unionen søger også at fremme sine værdier gennem brug af handelspræferencer – dvs. fordelagtige toldsatser, der alene gives til udvalgte lande. Det følger godt nok af WTO-reglerne, at hvor et WTO-medlem giver et tredjeland en fortrinsstilling, da skal WTO-medlemmet udstrække denne fortrinsstilling til alle andre WTO-medlemmer (det såkaldte MFN-princip). Dette princip gælder dog ikke, såfremt de fordelagtige regler er rettet mod udviklingslandene, og såfremt de kriterier, som udviklingslandene skal opfylde, ikke diskriminerer indbyrdes mellem disse.

EU har på denne baggrund etableret et præferencesystem. Som en del af dette system er oprettet, hvad der i EU’s forordning om præferencer til udviklingslandene betegnes som en “særligt ansporende ordning”. Efter denne ordning tildeles en gruppe af såkaldt “sårbare” udviklingslande ganske attraktive toldsatser – på betingelse af, at de har ratificeret og effektivt gennemført 27 nærmere opregnede internationale konventioner. Og på betingelse af at de underkaster sig regelmæssig overvågning og kontrol af overholdelsen af de pågældende konventioner. Blandt de 27 konventioner er Konventionen om afskaffelse af alle former for diskrimination imod kvinder, Konventionen om barnets rettigheder og Kyoto-protokollen til De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer.

Med andre ord, så belønnes gennemførelse af Unionens værdier i de pågældende udviklingslande med tildeling af attraktive toldsatser for eksport til EU.

Herudover bør nævnes, at Europa-Parlamentet og Ministerrådet har vedtaget, hvad der sædvanligvis betegnes Det Europæiske Instrument for Demokrati og Menneskerettigheder. Der er her tale om en forordning, hvorved EU har etableret “et finansieringsinstrument til fremme af demokrati og menneskerettigheder på Verdensplan”, som det hedder i forordningens titel.

Unionen har allokeret flere milliarder kroner til finansiering af instrumentet, som i vidt omfang er nært knyttet til Unionens udviklingsbistand, men som dog også relaterer sig til økonomisk, finansielt og teknisk samarbejde med tredjelande. Sidstnævnte indebærer, at instrumentet i princippet også kan bruges over for lande, der ikke kan anses for udviklingslande. Det særegne ved instrumentet er, at det kan bruges til at finansiere ikke-statslige organer. Eksempelvis giver det EU mulighed for at støtte interesseorganisationer, der søger at overvåge brud på menneskerettighederne i et diktatur – hvilket næppe falder i god jord hos diktaturets magthavere.

Endelig fastlægger EU’s principper sammen med de traktatfæstede mål for Unionens optræden udadtil rammerne for Unionens politikker over for omverdenen. Dette indebærer rent principielt, at alle Unionens politikker skal holde sig inden for disse rammer.

EU som normativ magt
Som det fremgår af det foregående, har EU allerede taget flere ganske vidtrækkende skridt med henblik på at fremme sine værdier i omverdenen. Med Lissabon-Traktaten er dette gjort til en egentlig pligt for Unionen.

Dette fokus på at fremme ideelle værdier har ført til, at EU blandt samfundsvidenskabelige forskere ofte karakteriseres som en normativ magt – i modsætning til militære og økonomiske magter. Spørgsmålet er imidlertid, om EU også fremover i samme omfang vil være i stand til at opretholde bestræbelserne for at fremme demokrati, menneskerettigheder osv. EU’s fokus på at fremme sine værdier i omverdenen begyndte for alvor omkring 1990 – dvs. ved den kolde krigs ophør, hvor vi gik ind i en hegemonisk verden, der bekendte sig til de samme værdier, som EU gør.

Alt tyder imidlertid på, at vores verden atter er på vej til at blive bi- eller multipolar, hvor særligt Kina og Indien fremtidig må forventes at ville indtage ledende roller. Hvor meget man end måtte værdsætte tanken om EU som demokratiets og menneskerettighedernes forkæmper på verdensscenen, så synes det nærliggende at forvente, at EU fremover vil se sig nødsaget til at anlægge en tiltagende realpolitisk tilgang, hvor ideelle værdier vil blive givet lavere prioritet.