Advokaten 7 - Mere menneskeret på menuen

Print Print
15-09-2010

Europæisk retspolitik

Borgere og virksomheder kan få flere muligheder for at påberåbe sig menneskerettighederne, når EU i de kommende måneder forhandler en tilslutning til menneskeretskonventionen.

Af Thomas Elholm, lektor, Syddansk Universitet

Den 1. december 2009 vågnede EU-borgerne op til en ny virkelighed. Det mærkede de fleste måske ikke, men den dag trådte Lissabon-Traktaten i kraft, og en række træk ved traktaten vil hen ad vejen sætte præg på retsudviklingen.
En af de ændringer, som traktaten medførte, og som muligvis ikke er af helt uvæsentlig betydning, er EU's mulighed for at tilslutte sig Den europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK). Det nærmere indhold af en sådan tilslutning drøftes og forhandles i disse måneder.

Baggrund
Det har igennem årtier været overvejet, om EU skulle tilslutte sig EMRK. En sådan tilslutning kræver imidlertid retlige og organisatoriske ændringer i både EMRK-samarbejdet og i EU.
EU-Domstolen fastslog i en udtalelse fra 1996, at EU ikke havde kompetence til at tiltræde EMRK uden en forudgående ændring af EU-traktaten, og denne ændring kom altså med Lissabon-Traktaten, jf. nu EU-Traktatens art. 6, stk. 2. Bestemmelsen åbner mulighed for, at EU kan tiltræde EMRK, men den skal fortolkes således, at EU-institutionerne har forpligtet sig til at sørge for, at det sker.
Også for EMRK-samarbejdet indebærer en sådan tiltræden ændringer. EMRK og Den europæiske Menneskerettighedsdomstol i Strasbourg indgår i det internationale samarbejde, der foregår i regi af Europarådet. Rådet har 47 medlemslande. De har alle tiltrådt EMRK, og befolkningerne i disse lande har derfor mulighed for at klage til Menneskerettighedsdomstolen, hvis de mener, at et medlemsland har overtrådt konventionen.
Indtil nu har ingen organisationer kunnet tiltræde EMRK, og altså heller ikke EU. Som følge heraf har det ikke været muligt at klage over f.eks. EU-institutionernes afgørelser til Menneskerettighedsdomstolen. Men EMRKs 14. tillægsprotokol har ændret dette. Protokollens hovedindhold er en række organisatoriske ændringer, som skal skabe bedre rammer for Menneskerettighedsdomstolen, der er under hårdt pres på grund af en meget stor arbejdsbyrde. Men protokollen har samtidig fået indføjet en passus om, at EU kan tilslutte sig EMRK. Selvom protokollen er fra 2004, er den først trådt i kraft i juni år. Det skyldes især Rusland, som først ratificerede protokollen i januar 2010. Det var først og fremmest en række af de organisatoriske ændringer i Domstolen, som russerne var utilfredse med – ikke udsigten til EU’s tiltræden.
Med ikrafttræden af protokollen er vejen nu banet for, at EU kan blive den 48. kontraherende part i EMRK. Inden det kommer så vidt, skal EU og Europarådet dog igennem en lang række forhandlinger om det nærmere indhold af EU’s medlemskab. Desuden skal EU igennem en række afstemnings- og ratificeringsprocedurer. Tiltrædelsesaftalen skal forhandles på plads, Europa-Parlamentet skal tilslutte sig den, og det samme skal hvert medlemsland. Det er meget tænkeligt, at der vil gå flere år – måske mange år – før EU tiltræder.

Udestående spørgsmål
Det står på nuværende tidspunkt klart, at EU ikke som sådan bliver medlem af Europarådet, men at Unionen alene deltager fuldt ud i de dele af Europarådets samarbejde, der vedrører EMRK. Det betyder, at EU formentlig skal have en dommer i Menneskerettighedsdomstolen og en repræsentant i Europarådets Ministerkomité, når komiteen fungerer som kontrolorgan i forbindelse med fuldbyrdelse af domme fra Menneskerettighedsdomstolen.
Desuden vil Europa-Parlamentet gerne have mulighed for at kunne sende repræsentanter til Europarådets parlamentariske forsamling, f.eks. når forsamlingen vælger dommere til Menneskerettighedsdomstolen.
Udover disse organisatoriske ændringer, som naturligvis medfører en række tekniske og administrative overvejelser, bl.a. af økonomisk art, udestår en række mere principielle spørgsmål. Det fremgår således af EU-Traktaten, at EU skal tiltræde EMRK, men det fremgår ikke, om EU udover selve konventionen skal tiltræde alle eller nogle af tillægsprotokollerne.
Et særligt problem ville kunne opstå, hvis EU tiltrådte protokoller, som et eller flere af medlemslandene ikke har tiltrådt. De lande, som ikke har tiltrådt de pågældende protokoller, vil kunne risikere indirekte at blive bundet af protokollerne på grund af EU’s tilslutning. Europa-Parlamentet har foreslået, at EU kun tiltræder de protokoller, som helt eller delvis henhører under en af Unionens kompetencer, dvs. protokol nr. 1 om privat ejendomsret, protokol nr. 4 om bl.a. gældsfængsling og udvisning, protokol nr. 7 om bl.a. adgang til anke og forbud mod dobbelt straf, og protokol nr. 12 om diskrimination. Flere af disse protokoller er imidlertid ikke ratificeret af alle EU-lande.
Et andet udestående spørgsmål er, hvordan man sikrer, at sager for Menneskerettighedsdomstolen får de rigtige parter. Hvis en borger klager til Menneskerettighedsdomstolen over nationale myndigheders afgørelse i en sag, som indebærer anvendelse af EU-retten, skal da EU’s institutioner eller kun medlemslandet eller begge være part i sagen?
Et tredje springende punkt er spørgsmålet om, hvordan man sikrer, at tiltrædelsen ikke berører Unionens kompetencer eller institutionernes beføjelser. Det er nemlig indlagt som en forudsætning for tiltrædelsen i EU-systemet.
EU-Domstolen skal således forblive den instans, der autoritativt fortolker EU-retten, og EU-landene har forpligtet sig til ikke at søge tvister vedrørende fortolkningen eller anvendelse af EU-Traktaten afgjort på anden måde end fastsat i netop EU-Traktaten, dvs. som hovedregel via EU-Domstolen. Aftalen mellem EU og EMRK skal skrues sammen på en måde, så denne forpligtelse ikke kan omgås.
Der er en række andre lignende udestående spørgsmål, som skal afklares i det videre forhandlingsforløb mellem EU og Europarådet, før EU kan tiltræde EMRK.

Nye klagemuligheder for borgerne
Hvor stor betydning EU’s tiltræden af EMRK har, afhænger af øjnene, der ser. På den ene side kan der peges på konkrete forandringer i retstilstanden. F.eks. har EU-borgerne i dag alene mulighed for at klage til Den europæiske Menneskerettighedsdomstol, hvis de mener, at et medlemsland har overtrådt konventionen. En sådan klage kan udmærket angå en retsregel, der stammer fra EU-retten, f.eks. en forordning eller et direktiv, men det er det pågældende medlemslands anvendelse af denne retsregel, der udløser klagemuligheden til EMD og som er genstand for sagen.
Hvis det derimod er en EU-institution, der har truffet afgørelse i en sag, kan EU-borgerne ikke klage til EMD. En virksomhed, der af Kommissionen er pålagt en sanktion for overtrædelse af konkurrenceretten, kan således ikke klage. Det bliver i fremtiden muliggjort.
På den anden side er det klart, at EU’s tiltræden til EMRK ikke medfører store ændringer i EU-samarbejdet. EU har igennem længere tid bekendt sig til og forsøgt at efterleve retsgarantierne i EMRK. Det fremgår og har igennem mange år fremgået af EU-Traktatens art. 6. EU har med Lissabon-Traktaten desuden gjort et stort katalog af menneskerettigheder (herunder de samme som EMRKs rettigheder) juridisk bindende for medlemslandene.
Således indebærer EU’s tiltræden af EMRK ikke nye retsgarantier. EU-Domstolen har i øvrigt gennem en årrække forsøgt at forvalte sit mandat i overensstemmelse med den løbende præcisering og udvikling af retsgarantierne, der er sket i Menneskerettighedsdomstolens praksis.
Set i det lys er EU’s tiltræden af EMRK måske mere en formel end en reel ændring for EU-borgerne, men tiltrædelsen har en vis symbol betydning, og det kan bestemt ikke udelukkes, at Menneskerettighedsdomstolens forstærkede rolle i EU-sammenhæng vil kunne påvirke EU-retten – eller for den sags skyld, at EU’s større engagement i Menneskerettighedsdomstolen og Ministerkomiteen vil kunne påvirke Europarådets arbejde.