Advokaten 6 - Bind mig, elsk mig

Print Print
23-08-2010
Når EU vedtager regler om harmonisering, påhviler det medlemsstaterne ikke blot at gennemføre de relevante regler i deres nationale retsorden, men også at sikre, at reglerne bliver effektivt håndhævet.

Af Morten Broberg, professor, Københavns Universitet og konsulterende seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier

Danmark har et koldt klima. Derfor er der over årene gennemført en lang række tiltag for at mindske energiforbruget i vores bygninger. I 1997 blev således indført krav om energimærkning af bygninger – bl.a. i forbindelse med salg af ejerboliger.
Ideen er god. Faktisk så god, at den i vidt omfang blev kopieret af EU, som i 2002 vedtog “Direktiv om bygningers energimæssige ydeevne”. Kravet om energimærke – eller energiattest, som det kaldes i direktivet – følger således ikke længere blot af den danske lov om energibesparelser i bygninger, men også af EU-direktivet.
Direktiv om bygningers energimæssige ydeevne blev udfærdiget 16. december 2002, og medlemsstaterne fik frist til 4. januar 2006 for gennemførelse af direktivet. For Danmarks vedkommende var opgaven med at gennemføre direktivet overkommelig, for vi opfyldte jo i væsentligt omfang allerede kravene deri; og netop fordi direktivet i vidt omfang var en kopi af vores system, burde det vel være “business as usual” i Danmark?

Reglerne binder
Så simpel er virkeligheden dog langtfra. Når der indføres EU-harmonisering på et område, indebærer det grundlæggende tre forpligtelser for medlemsstaterne:
• Pligt til at gennemføre harmoniseringsreglerne i den nationale retsorden.
• Pligt til ved senere lovgivning ikke at krænke harmoniseringsreglerne.
• Pligt til at sikre en effektiv håndhævelse af harmoniseringsreglerne.
Hvis en medlemsstats eksisterende nationale regler opfylder EU’s harmoniseringsregler på forhånd, foreligger der såkaldt normharmoni. Ved normharmoni er medlemsstaten principielt ikke forpligtet til at tage skridt til at ændre sin materielle lovgivning. I denne situation er den første af de tre anførte pligter således opfyldt. Men det betyder ikke, at de to øvrige pligter ikke skal iagttages.
For det første indebærer EU-harmoniseringen, at medlemsstaternes råderum begrænses. Inden udløbet af gennemførelsesfristen for “Direktiv om bygningers energimæssige ydeevne” kunne de danske myndigheder som udgangspunkt frit ændre de danske regler om udarbejdelse af energimærke.
Fandt man eksempelvis reglerne overflødige, kunne man ophæve dem. Fra udløbet af gennemførelsesfristen er situationen den stik modsatte. Udgangspunktet er nu, at de danske regler, der gennemfører direktivet, ikke kan ændres, medmindre dette kan ske inden for de rammer, som direktivet udstikker. Oven i købet skal de “gamle” danske regler nu pludselig fortolkes i lyset af såvel direktivet som de retskilder, der er afgørende for direktivets fortolkning. Hvor man før udløbet af gennemførelsesfristen ville søge til lovens forarbejder, skal man efter gennemførelsesfristens udløb i vidt omfang til at kigge mod direktivets præambel, mod EU-Domstolens afgørelser og mod direktivets forarbejder i form af eksempelvis grøn- og hvidbøger.

Aktiv i tjenesten
Et væsentligt praktisk spørgsmål er naturligvis, hvorledes man kan vide, at en dansk lov eller bekendtgørelse gennemfører direktivbestemmelser? Under normale omstændigheder fremgår det af en note, som er knyttet til titlen på selve loven eller bekendtgørelsen. Hvor loven eller bekendtgørelsen gennemfører et større antal EU-retsakter, kan denne note antage absurde dimensioner.
For loves vedkommende gælder endvidere, at forholdet vil være omtalt i de generelle lovbemærkninger under overskriften “Forholdet til EU-retten”, ligesom gennemførelsen af direktivbestemmelser vil være nærmere behandlet i relation til de relevante paragraffer i lovens specielle bemærkninger. Men er der tale om gennemførelse af et direktiv udelukkende ved normharmoni, vil ingen af disse indikatorer være at finde. Først når loven eller bekendtgørelsen på et senere tidspunkt af den ene eller anden grund skal ændres, vil man kunne forvente at finde det gennemførte direktiv omtalt i noten – som eneste indikation på, at der her er tale om gennemførelse af det pågældende direktiv.
EU-harmoniseringen betyder ikke blot en begrænsning i medlemsstaternes handlemuligheder, men indebærer også en egentlig handlepligt: Medlemsstaterne skal nemlig aktivt sikre, at de bestemmelser, der gennemfører direktivet, bliver effektivt håndhævet. Hvorledes håndhævelsen faktisk føres ud i livet, er i vidt omfang op til medlemsstaterne. Der er dog tre principper, som medlemsstaterne skal iagttage, når de håndhæver EU-regler:
• For det første skal håndhævelsen være effektiv (effektivitetsprincippet).
• For det andet skal håndhævelsen være proportional (proportionalitetsprincippet).
• Og for det tredje må de valgte håndhævelsestiltag ikke være “lempeligere” end de tiltag, som medlemsstaten anvender, når den håndhæver tilsvarende nationale regler (ækvivalensprincippet).
Som udgangspunkt er det eneste krav over for medlemsstaterne dog alene, at de aktivt holder øje med, om de relevante EU-regler overholdes, og at de griber ind, hvis det ikke er tilfældet. Om medlemsstaterne bruger pisk eller gulerod er derimod principielt ikke afgørende, når blot resultatet er, at EU-reglerne bliver respekteret.

Danmark sløser
Vender vi os atter mod den danske gennemførelse af reglerne om energimærkning af bygninger, er det bemærkelsesværdigt, at Danmark tilsyneladende helt har glemt at håndhæve væsentlige dele af disse regler.
Således blev det i december 2008, i en rapport udarbejdet for Energistyrelsen, slået fast, at kun lige under halvdelen af alle ejendomme fik udarbejdet energimærke i forbindelse med salg. Også på andre områder peger rapporten på, at Danmark i vidt omfang slet ikke efterlever de krav, som følger af direktivet.
En væsentlig årsag til denne manglende overholdelse af direktivet er formentlig, at der tilsyneladende slet ikke er nogen som helst effektive håndhævelsesmidler på området – eksempelvis ved, at man kun kan få tinglyst en ejendomshandel, hvis man samtidig kan fremlægge et gyldigt energimærke.
Som tilstanden er i dag, ser det imidlertid unægteligt ud, som om Danmark ikke har foretaget en effektiv gennemførelse af “Direktiv om bygningers energimæssige ydeevne”, uanset at reglerne i vidt omfang er hentet i vores egen lovgivning.

Udskrift fra: http://www.advokatsamfundet.dk/Service/Publikationer/Tidligere artikler/2010/Advokaten 6/Bind mig elsk mig.aspx - d. 18-11-2017.
Ophavsretten tilhører Advokatsamfundet.
Informationerne må alene anvendes til eget ikke-kommercielt brug.