Advokaten 4 - Køreplan for kommissionens retsområde

Print Print
12-05-2010
Kommissionen er netop kommet med forslag til, hvordan dele af EU’s lovgivningsstrategi skal se ud for de næste fem år. Strategien balancerer mellem øget sikkerhed og forbedret retssikkerhed for EU-borgerne.

Af Thomas Elholm

Der er vel grund til at tro, at EU-Kommissionen ikke har importeret mange ideer fra sovjettidens Rusland. Men én synes at være slået igennem, nemlig femårsplanerne.
På det retsområde, der normalt går under overskriften “frihed, sikkerhed og retfærdighed”, og hvor EU udsteder regler om bl.a. strafferet, politisamarbejde, asyl og indvandring, er femårsplanerne en fast etableret størrelse af stor lovgivningsmæssig betydning for retsudviklingen.
Det første program, der gik under navnet Tampere-programmet, blev vedtaget af EU’s Ministerråd i 1999, og løb fra 2000-2004. Der var tale om et meget ambitiøst program, som efter planen skulle udmøntes i en lang række meget vidtgående lovændringer. Men især på det strafferetlige område kunne landene ikke blive enige om en række af forslagene, så dele af programmet blev ikke ført ud i livet inden for de fastsatte frister.
Programmet satte alligevel kraftigt skub i lovforslagene, og programmet prægede i høj grad retsudviklingen inden for det politi- og strafferetlige samarbejde i EU i årene 2000-2004.
Det følgende program, Haagprogrammet, der løb fra 2005-2009, var ikke helt så ambitiøst, men det omfattede dog en lang række vigtige tiltag ligeledes inden for det politi- og strafferetlige EU-samarbejde, og det førte til adskillige nye EU-regler i denne periode.

Kommissionens køreplan
I december 2009 vedtog Rådet programmet for de kommende fem år. Også dette program er opkaldt efter stedet, hvor det blev vedtaget. Stockholmprogrammet løber fra og med 2010 til og med 2014.
Igen er der tale om en omfattende ramme for EU’s lovgivningsarbejde inden for bl.a. politikker om EU-borgerskab, ret og retfærdighed, sikkerhed, asyl og indvandring.
Programmet rummer en række forslag, og som det var tilfældet med de foregående programmer, har Kommissionen efterfølgende udvalgt og specificeret 170 initiativer med henblik på at lægge en mere detaljeret køreplan for de næste års EU-lovgivningsarbejde på de pågældende områder. Kommissionen har offentliggjort sine ideer til køreplanen i april 2010.
Kommissionen forudser, at Stockholmprogrammet vil få betydning for borgernes ret til at leve, arbejde, studere og rejse mellem landene inden for EU. Målet er bl.a. at lette den administrative byrde for borgerne, som kan være forbundet med at bevæge sig på tværs af grænserne i EU, og samtidig lette anerkendelsen af officielle dokumenter på tværs af grænserne.
Kommissionen forventer herudover, at programmet vil få betydning for bekæmpelse af en række forskellige – og ganske forskelligartede – kriminalitetsformer. Nævnes kan bl.a. vold mod kvinder, it-kriminalitet, menneskesmugling og seksuel udnyttelse af børn. Efter Kommissionens mening kræver disse typer kriminalitet en fælleseuropæisk bekæmpelse.
I Kommissionens køreplan for implementeringen af Stockholmprogrammet findes 20 konkrete forslag til, hvordan programmet bør udmøntes inden for de to hovedområder sikkerhed og frihed/retfærdighed (ti forslag inden for hvert af disse områder).

Øget sikkerhed i EU
Til implementering af Stockholmprogrammet og med henblik på at øge sikkerheden i EU foreslår Kommissionen bl.a. en ny EU-aftale med USA om udlevering af oplysninger vedrørende terrorfinansiering, nye regler om lagring og adgang til passagerdata samt oprettelse af databaser med ud- og indrejseoplysninger for personer med visumpligt til EU.
Alle disse tiltag indebærer indsamling og lagring af data. I det hele taget har en stor del af Stockholmprogrammet netop fokus på indsamling, lagring, analyse og udveksling af oplysninger. Forud for Stockholmprogrammet arbejdede to embedsmandsgrupper med forslag til, hvad programmet kunne indeholde. I den ene af de to grupperapporter var hovedvægten lagt på den såkaldte “digitale tsunami” og de muligheder, som denne giver for overvågning og retsforfølgning. Den digitale tsunami er et udtryk for, at vi i stigende grad efterlader os digitale spor overalt, som hurtigt og meget effektivt lader sig databehandle ved hjælp af moderne computerteknik.
Kommissionen foreslår endvidere nye EU-regler om henholdsvis it-kriminalitet og identitetstyveri. Sidstnævnte er ifølge Kommissionen den hurtigst voksende kriminalitetsform i dag, og Kommissionen foreslår – som det tidligere er set på en stribe andre EU-regulerede områder vedrørende bl.a. terrorisme, menneskehandel og børnepornografi – fælles definitioner og samarbejde om indsamling og udveksling af oplysninger.
Af øvrige fokusområder kan nævnes Kommissionens forslag til regler om rejse- og opholdstilladelse for bl.a. sæsonarbejdere. Kommissionen bemærker, at EU på længere sigt har en stor demografisk udfordring, fordi gennemsnitsalderen stiger, og andelen af ældre EU-borgere vokser markant. Hvis velfærden skal sikres, skal der åbnes for flere legale veje ind i EU for arbejdstagere, mener Kommissionen. En vigtig udfordring i den forbindelse er at sikre rimelige konkurrencevilkår og ligebehandling i det indre marked. Det skal der efter Kommissionens mening arbejdes med i årene fremover.

Frihed og retfærdighed
Ifølge EU-traktaten har EU som mål at skabe ét retsområde med frihed, sikkerhed og retfærdighed i EU. Derfor indeholder Stockholmprogrammet ikke blot initiativer med henblik på at øge sikkerheden i EU, jf. ovenfor, men også en række initiativer, der skal sikre borgerne frihed og retfærdighed. Også vedrørende denne emnekreds har Kommissionen trukket ti fokusområder frem i sin køreplan for implementeringen af programmet.
Denne emnekreds kan i et vist omfang opfattes som et modstykke til alle sikkerhedstiltagene, og Kommissionens ti forslag vedrører således regler om forbedret databeskyttelse og forbedret retsbeskyttelse for mistænkte i straffesager. Til initiativer med henblik på at øge friheden og retfærdigheden i EU tæller dog også andre emner, som bl.a. forbedrede rettigheder for kriminalitetsofre og harmoniserede regler om valg af lovgrundlag for skilsmisse og bodeling m.m.
Databeskyttelsesdirektivet skal moderniseres, mener Kommissionen, så det lever op til den seneste teknologiske udvikling, og der skal indgås en aftale mellem EU og USA om databeskyttelse.
De mistænktes rettigheder skal styrkes ved at lave forbedrede standarder om juridisk rådgivning og forsvarerbistand. Og varetægtsfængsledes ret til kommunikation med deres pårørende skal underkastes fælles regler.
Kommissionen bebuder desuden i køreplanen, at den vil fremsætte omfattende forslag til regler om ofres rettigheder. Reglerne vil sætte fælles standarder for ofres rettigheder, og de skal dække alle led i straffeprocessen lige fra efterforskning til domfældelse, og alle dele af retsvæsenet, lige fra politiets efterforskning, over dommernes arbejde, til det medicinske personales funktioner vedrørende undersøgelse og behandling af ofre.
Som et sidste eksempel kan nævnes Kommissionens forslag om at fjerne nogle af forhindringerne for effektiv retsforfølgning ved bl.a. at give Eurojust øgede beføjelser. Eurojust er som bekendt en EU-institution, som består af repræsentanter fra især anklagemyndigheder fra alle EU-landene, og som bl.a. hjælper landene med at koordinere retsforfølgning i tværnationale straffesager. Kommissionen foreslår, at Eurojust gives kompetence til at iværksætte efterforskning, og det fremgår af køreplanen, at de nye skridt vil lede frem mod en EU-anklagemyndighed. En sådan myndighed er forudset som en mulighed ifølge Lissabontraktaten, men der har hidtil været relativt stor modstand mod en sådan, især blandt visse medlemslande.

Den, der lever, får se…
Stockholmprogrammet er – som de øvrige programmer – holdt i forholdsvis generelle vendinger. Læser man programmet får man således en vis idé om, hvor EU er på vej hen, men noget klart billede kan man umuligt danne sig.
Kommissionens køreplan er et skridt på vejen mod konkretisering af programmet, men det er stadigvæk vanskeligt at få et klart billede af de kommende års lovgivning. Det skyldes, at meget jo afhænger af, hvordan de konkrete lovforslag – for slet ikke at tale om de endeligt vedtagne regler – kommer til at se ud. Det er naturligvis ikke vanskeligt at enes om, at alvorlig kriminalitet som menneskehandel og seksuel udnyttelse af børn bør bekæmpes, eller at den demografiske udfordring i de kommende år må løses. Men løsningen af sådanne problemer kan føre samfundet i meget forskellige retninger afhængigt af, hvordan balance mellem for eksempel borgernes retssikkerhed og ønsket om øget overvågning helt konkret udmøntes i den enkelte lov. Hvilke retsgarantier medtages, hvilke gør ikke. Et andet eksempel er spørgsmålet om, hvordan balancen mellem mistænktes og ofres retsstilling udmøntes.
Mens de tidligere femårsplaner har haft mest fokus på mere effektiv kriminalitetsbekæmpelse, så har Stockholmprogrammet i høj grad lagt fokus også på borgernes grundlæggende rettigheder og retssikkerheden. Det er et interessant træk, men det er ikke ensbetydende med, at EU vil bidrage afgørende til forbedret retssikkerhed i de kommende fem år.