Advokaten 4 - Enhver domstol må selv stille spørgsmål til EU

Print Print
12-05-2010
Danske domstole kan forelægge spørgsmål for EU-Domstolen, uden at en højere ret kan bremse selve forelæggelsen. Det fastslår Højesteret i ny kendelse.

Af Henrik Peytz og Betina Schiønning, advokater, Nielsen Nørager

Højesteret afviste 11. februar 2010 i en principiel kendelse at realitetsbehandle en kære af en kendelse fra Østre Landsret om forelæggelse af præjudicielle spørgsmål, da kæremålet af EU-retlige grunde ikke kunne føre til, at Højesteret med bindende virkning omgjorde afgørelsen om forelæggelse.
Det følger af kendelsen, at det herefter ikke er muligt at kære landsretternes og byretternes beslutninger om at forelægge præjudicielle spørgsmål for EU-domstolen.
At Højesteret anerkender, at kendelser om forelæggelse af præjudicielle spørgsmål er undtaget fra appeladgang, er en ændring af den hidtidige danske retspraksis. Afslag på forelæggelse kan fortsat kæres efter almindelige regler.

Virksomheder i skattesag
Ved en kendelse af 13. oktober 2009 har Østre Landsret truffet afgørelse om forelæggelse af nogle præjudicielle spørgsmål for EU-domstolen, blandt andet vedrørende fortolkningen af begreberne overvæltning og ugrundet berigelse i Domstolens praksis.
Spørgsmålene blev rejst under en verserende ankesag vedrørende fire virksomheders tilbagesøgning af den tidligere ambi-afgift, der blev opkrævet i 1988 - 1991 i strid med fællesskabsretten.
Skatteministeriet anså beslutningen om forelæggelse for principiel, blandt andet i lyset af danske domstoles tidligere afslag på forelæggelse af præjudicielle spørgsmål i ambi-komplekset. På den baggrund søgte og fik Skatteministeriet 17. december 2009 Procesbevillingsnævnets tilladelse til kære af forelæggelseskendelsen, dog uden at Procesbevillingsnævnet herved tog stilling til, om kendelsen overhovedet kunne kæres.
Da fristen for afgivelse af parternes og Kommissionens skriftlige indlæg til EU-domstolen i sagen udløb i begyndelsen af februar 2010, anmodede Skatteministeriet om hastebehandling af kæremålet og om opsættende virkning.
For Højesteret påstod Skatteministeriet kendelsen ophævet, mens de indstævnede virksomheder principalt påstod afvisning og subsidiært frifindelse.
Efter at Højesteret havde udskilt formalitetsspørgsmålet til særskilt forhandling og afgørelse, blev den mundtlige forhandling herom foretaget 28. januar 2010.

Den EU-retlige baggrund for sagen
Efter artikel 267 i traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF), der har videreført den tidligere bestemmelse om præjudicielle spørgsmål i EF-traktatens artikel 234, har de nationale retter ret til at forelægge præjudicielle spørgsmål for EU-Domstolen om fortolkning af EU-retten, hvis den nationale ret skønner, at en afgørelse herom er relevant og nødvendig for, at den nationale ret kan afgøre en konkret retstvist. Såfremt den nationale ret behandler hovedsagen i sidste instans, er der som hovedregel tale om en egentlig forelæggelsespligt, medmindre spørgsmålene allerede er fyldestgørende besvaret i Domstolens praksis.
En beslutning om præjudiciel forelæggelse træffes i Danmark ved beslutning eller kendelse. Der findes ikke i retsplejeloven særlige regler om kære af disse beslutninger eller kendelser, hvorefter udgangspunktet i dansk ret hidtil har været, at de er underlagt samme regler for kære som alle andre kendelser og beslutninger.
Der er således også i retspraksis eksempler på, at afgørelser om præjudiciel forelæggelse er blevet omgjort efter kære, herunder også afgørelser, hvor kæreinstansen har nået det resultat, at der ikke skulle stilles præjudicielle spørgsmål i den sag, der verserede for underinstansen, eller i hvert fald ikke skulle stilles spørgsmål på det pågældende stade af sagen.
EU-Domstolen havde allerede i de såkaldte Rheinmühlen-sager fra 1974, der nok i Danmark har levet en lidt tilbagetrukken tilværelse, behandlet nogle spørgsmål vedrørende foreneligheden mellem på den ene side nationale regler om appel af forelæggelsesbeslutninger og på den anden side adgangen til forelæggelse efter EF-Traktatens artikel 177 (senere 234).
Ved en dom af 16. januar 1974 fastslog Domstolen således, at en regel i national ret, der bandt de retter, som ikke dømmer i sidste instans, til at følge den af en overordnet ret foretaget retlig bedømmelse, ikke kunne fratage disse retter muligheden for at forelægge Domstolen fortolkningsspørgsmål vedrørende den fællesskabsret, der var genstand for en sådan retlig bedømmelse, medmindre de spørgsmål, der blev stillet af den lavere instans, materielt set var identiske med spørgsmål, som allerede var stillet af den øverste instans.
Den lavere ret skulle derimod have frihed til, hvis den skønnede, at den højere instans' retlige bedømmelse kunne føre den til at afsige en dom i strid med fællesskabsretten, at forelægge Domstolen de spørgsmål, som gav anledning til tvivl. Hvis de lavere instanser var bundet uden at kunne forelægge Domstolen sådanne spørgsmål, ville Domstolens kompetence til at træffe præjudicielle afgørelser og anvendelsen af fællesskabsretten blive vanskeliggjort på alle trin af medlemsstaternes domstolssystemer.
Ved en dom af 12. februar 1974, dvs. få uger efter, i en parallel sag, henviste Domstolen til den nævnte afgørelse, men fastslog samtidig, at EF-Traktatens artikel 177 ikke var til hinder for, at afgørelser om forelæggelse af præjudicielle spørgsmål truffet af en ret, hvis afgørelser ifølge national ret kunne appelleres, fortsat var underlagt den nationale lovgivnings normale retsmidler. Imidlertid måtte Domstolen af hensyn til klarhed og retssikkerhed være bundet af forelæggelseskendelsen, som havde virkning, så længe den ikke var ophævet.
Som omtalt i Advokaten 2/2009 afsagde EU-Domstolen knap 34 år senere 16. december 2008 dom i den såkaldte Cartesio-sag (C-210/06), der ligeledes behandlede spørgsmålet om adgang til appel af afgørelser om at forelægge spørgsmål for Domstolen.
Dommen gentog, at afgørelser om forelæggelse af præjudicielle spørgsmål truffet af en ret, hvis afgørelser ifølge national ret kunne appelleres, fortsat var underlagt den nationale lovgivnings normale retsmidler.
Domstolen henviste endvidere til, at den ordning, som var indført ved EF-Traktatens artikel 234 (tidligere artikel 177) med henblik på at sikre en ensartet fortolkning af fællesskabsretten i medlemsstaterne, indførte et direkte samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter inden for rammerne af en procedure, hvor parterne ikke kan gribe ind i sagsbehandlingen (jf. dom af 12.2.2008, sag C-2/06, Kempter, præmis 41), samt at den præjudicielle forelæggelse således er baseret på en dialog domstolene imellem, hvis iværksættelse udelukkende beror på den nationale domstols bedømmelse af relevansen og nødvendigheden af forelæggelsen (Kempter-dommen, præmis 42).
Domstolen henviste desuden til resultatet fra Rheinmühlen-sagerne, hvorefter en ret i første instans frit kunne indbringe et spørgsmål for Domstolen i medfør af EF-Traktatens artikel 234 i en situation, hvor denne ret i første instans havde sagen til pådømmelse for anden gang, efter at en dom afsagt af denne ret var blevet ophævet af en appelinstans, uanset at der eksisterede en intern retsregel, hvorefter retterne var bundet af en overordnet instans’ retlige bedømmelse.
Domstolen fastslog herefter i konklusionen i Cartesio-dommen, at:
“Når der foreligger nationale retsforskrifter vedrørende retten til at appellere en afgørelse om præjudiciel forelæggelse, som er kendetegnet ved, at hovedsagen i sin helhed fortsat verserer for den forelæggende ret, idet det kun er forelæggelsesafgørelsen, der er genstand for en begrænset appel, skal artikel 234, stk. 2, EF fortolkes således, at den beføjelse for enhver national ret til at træffe afgørelse om en præjudiciel forelæggelse for Domstolen, som følger af denne traktatbestemmelse, ikke kan anfægtes gennem anvendelsen af sådanne retsforskrifter, som tillader appelretten at ændre afgørelsen om præjudiciel forelæggelse for Domstolen, ophæve denne forelæggelse og pålægge den ret, som har afsagt forelæggelsesafgørelsen, at genoptage retsforhandlingerne i den nationale sag, som var blevet udsat.”

Sagens behandling i Højesteret
For Højesteret påstod Skatteministeriet kæremålet fremmet til realitetsbehandling og påstod kæremålet tillagt opsættende virkning.
Parterne var for Højesteret enige om, at det følger af Domstolens praksis, at det tilkommer de nationale domstole at anvende EU-retten ubundet af retsopfattelser tilkendegivet af nationale appelinstanser og at forelægge de spørgsmål om fortolkningen af EU-retten, som de bedømmer at have behov for at få svar på.
Skatteministeriet gjorde imidlertid gældende, at det fulgte af fast praksis fra Domstolen, at afgørelser om forelæggelse kan appelleres efter reglerne i det nationale retssystem, og at det ikke var i strid med EU-retten, at Højesteret ophævede landsrettens kendelse om forelæggelse, idet landsretten efter retsplejelovens § 222 om omgørelse af kendelser af procesledende karakter ville kunne træffe en ny afgørelse om forelæggelse, herunder om eventuel opretholdelse af en forelæggelse, der allerede havde fundet sted.
Virksomhederne påstod kæremålet afvist med henvisning til Cartesio-dommen, sammenholdt med det forhold, at en omgørelse med bindende virkning ville være i strid med denne dom, mens en omgørelse, der ikke var bindende, ikke var forudsat i retsplejeloven og ville være uforenelig med dansk rets almindelige processuelle regler.
Over for Skatteministeriets anbringender, hvorefter kendelsen skulle ophæves eller ændres, da de stillede spørgsmål var unødvendige, uforståelige, hypotetiske og irrelevante anførte virksomhederne blandt andet, at nødvendigheden må bedømmes af den forelæggende ret, ikke mindst i en ankesag, hvor der er en forelæggelsespligt, og hvor en forkert afgørelse i princippet kan påføre staten erstatningsansvar.
I relation til den påståede uforståelighed m.v. var der ikke et særligt hensyn at tage til Skatteministeriet, da EU-Domstolen i praksis selv censurerer, om stillede præjudicielle spørgsmål har en sådan klarhed, at spørgsmålene kan admitteres, mens det i relation til spørgsmålenes påståede hypotetiske karakter og irrelevans, stod Skatteministeriet frit at procedere herpå under hovedsagen, efter at EU-Domstolens dom foreligger. Endelig kunne Skatteministeriet procedere til støtte for den af ministeriet ønskede besvarelse af spørgsmålene for EU-Domstolen samt søge Procesbevillingsnævnets tilladelse til anke af en dom i hovedsagen, der måtte gå ministeriet imod.
I Højesterets kendelse citeres i betydeligt omfang fra Cartesio-dommens præmisser.
Herefter konstaterede en enig Højesteret, at afgørelser om forelæggelse efter reglerne i retsplejeloven kan kæres i samme omfang som andre afgørelser, og at en afgørelse fra appelinstansen, som ændrer eller ophæver forelæggelsesbeslutningen, må anses bindende for underinstansen, således at denne er forpligtet til at ændre, undlade eller tilbagekalde forelæggelsen. Underinstansen kan således kun træffe en ny afgørelse, såfremt der efterfølgende er fremkommet nye oplysninger af betydning for forelæggelsesspørgsmålet. Retsplejelovens § 222 kunne ikke føre til, at underinstansen ikke er bundet af appelinstansens afgørelse.
Herefter delte Højesteret sig i et flertal på seks dommere, der voterede for afvisning, og et mindretal på en dommer, der ville admittere kæremålet.
Flertallet fandt, at en ordning, hvorefter kære af afgørelser om forelæggelse ikke kan føre til, at appelinstansen omgør afgørelsen med bindende virkning for underinstansen, ville være vanskeligt forenelig med den danske proces- og instansordning. Der var efter flertallets opfattelse heller ikke noget særligt behov for en sådan særordning, bl.a. fordi appelinstansen under alle omstændigheder måtte være tilbageholdende ved prøvelsen af det skøn, underinstansen havde udøvet. Konsekvensen af Cartesio-dommen sammenholdt med den danske proces- og instansordning måtte derfor føre til afvisning af kæremålet.
Samtidig præciserede flertallet, at en afgørelse, der afviser at forelægge spørgsmål, fortsat kan kæres efter de almindelige regler.
Den dissentierende dommer voterede for en model, hvor kæreadgangen blev opretholdt med de nødvendige begrænsninger, der følger af Cartesio-dommen. En sådan ordning ville kræve, at den overordnede instans i forbindelse med afgørelsen i kæremålet i tilfælde af omgørelse ville skulle tilkendegive den underordnende instans, at denne som forelæggende ret havde beføjelsen til at beslutte, om forelæggelsen skulle opretholdes, ændres eller trækkes tilbage. Denne dommer fandt det endvidere ikke klart, om Cartesio-dommen afskærer muligheden for, at appelinstansen med bindende virkning kunne prøve afgørelsen om forelæggelse for så vidt angik indsigelser om, at de forelagte spørgsmål var uforståelige, af hypotetisk karakter eller i hvert fald ikke burde være stillet inden bevisførelsens afslutning. En afskæring af denne prøvelsesadgang ville efter denne dommers opfattelse kræve, at der blev stillet præjudicielle spørgsmål til EU-domstolen herom.

De ubesvarede spørgsmål
Det er efter kendelsen et åbent spørgsmål, om kære af en forelæggelseskendelse kan ske med henblik på forelæggelse af yderligere spørgsmål.
Kendelsen tager heller ikke stilling til, om afgørelser om forelæggelse truffet af klagenævn, der efter EU-Traktaten anses for “en ret", herunder f.eks. Klagenævnet for Udbud, kan indbringes for de almindelige domstole. Dette kan formentlig ikke ske, uanset grundlovens § 63, idet forelæggelsen i sig selv ikke stifter nogen ret for parterne, og idet der også i denne situation må lægges afgørende vægt på de foreliggende EU-domme samt det forhold, at forelæggelsesprocedurens formål er baseret på en dialog retterne imellem, hvis iværksættelse udelukkende beror på den nationale rets bedømmelse af relevansen og nødvendigheden af forelæggelsen.
Retterne – og formentlig også de relevante klagenævn – kan derfor med fuld ret stille spørgsmål til EU-Domstolen, når der findes anledning hertil. Tvivlens nådegave risikerer ikke at blive kaldt tilbage.