Advokaten 3 - Klokken er mange… og nu skal du kropsvisiteres

Print Print
13-04-2010

Der er behov for en revision af politiloven, efter at Menneskerettighedsdomstolen har sat grænser for de zoner, hvor politiet frit kan stoppe og visitere borgerne.

Af Christoffer Badse, Fungerende afdelingsleder, Institut for Menneskerettigheder

Orden, tryghed samt bekæmpelse af kriminalitet er naturligvis tungtvejende samfundsmæssige interesser. Over for dette står individets interesser som personlig frihed og respekten for den fysiske integritet, samt den enkeltes retssikkerhed, herunder beskyttelse mod vilkårlige indgreb.
I den politiske proces bliver denne afvejning ofte omsat til en diskussion af politimæssige hensyn set i forhold til andre hensyn – ofte hensyn der har en menneskeretlig karakter.
Denne artikel handler om visitation uden konkret mistanke og tilbageholdelse uden konkret mistanke og den vilkårlighed, der kan opstå i anvendelsen af disse tiltag. Ligeledes kan tiltaget opfattes som vilkårligt af de personer, det går ud over, hvilket kan skabe unødig spænding politi og borger imellem. Artiklen søger i et menneskeretligt perspektiv, principielt set at kigge på politiets brug af disse foranstaltninger og samle op på noget af den kritik, der er fremkommet, efter at politiet i højere grad har anvendt disse forebyggende politimæssige tiltag, særligt begrundet ved demonstrationer og uroligheder i forbindelse med klimatopmødet COP15 afholdt i december 2009 i København, samt den verserende bandekrig med dertilhørende gengældelsesaktioner med udbredt brug af våben og uskyldige i skudlinjen.
Justitsministeriets vurdering af, hvilke konsekvenser Menneskerettighedsdomstolens dom Gillan and Quinton v. U. K. har for politiets praksis med visitationszoner i Danmark er ultimo marts 2010 blevet offentliggjort og for øjeblikket afventes Rigspolitiets rapport om COP15 indeholdende oplysninger om politiets anvendelse af muligheden for administrativ frihedsberøvelse i medfør af politiloven, hvorfor diskussionen i høj grad er relevant.

Ny dom om antiterrorlov
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention slår fast i art. 8, stk. 1, at enhver har ret til respekt for sit privatliv (herunder sin fysiske integritet). (…) I stk. 2 står der, at ingen offentlig myndighed må gøre indgreb i udøvelsen af denne ret, medmindre det sker i overensstemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund (…) for at forebygge uro eller forbrydelse (…).
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol afsagde 12. januar 2010 dom i en sag om visse regler i den britiske antiterrorlovgivning. Efter de gældende regler har det britiske politi mulighed for at foretage visitationer i nærmere af politiet fastsatte områder med henblik på at søge efter genstande, der kan anvendes i forbindelse med terrorisme.
Menneskerettighedsdomstolen fandt, at de britiske regler var i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonventions krav om, at der skal være en tilstrækkelig præcis lovhjemmel til at foretage sådanne indgreb.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) slår med dommen Case of Gillan and Quinton v. U.K. fast, at politiets visitation (på engelsk “stop & search”) er et indgreb i retten til respekt for privatliv – og at dette er en rettighed, der også beskytter den fysiske integritet i det offentlige rum i forbindelse med, at politiet undersøger en persons lommer, tasker, ejendele mv.
At visitationen foregår i det offentlige rum kan faktisk forstærke karakteren af indgrebet, idet visitationen kan virke nedværdigende. Et indgreb kan dog efter Menneskerettighedskonventionens artikel 8, stk. 2 retfærdiggøres, hvis det har til formål at bekæmpe kriminalitet, hvilket jo er tilfældet med visitationszoner.
Et krav er dog, at indgrebet kræver lovhjemmel og vurderes at være nødvendigt i et demokratisk samfund (dvs. proportionelt). Kravet om lovhjemmel indeholder også et krav om lovkvalitet, herunder at muligheden for indgreb skal være afgrænset og forudsigeligt, så borgere har en mulighed for at efterleve loven og mulighed for at undgå indgrebet.
Formålet med indgrebet spiller også en rolle i EMDs vurdering. Det britiske politi må visitere for at lede efter effekter, der kan bruges til terrorisme, hvilket EMD antager, kan være en lang række effekter. Det danske politi må visitere for at lede efter våben, hvilket må antages at omfatte de fleste effekter til terrorisme tillige med våben i al almindelighed.
Sammenfattende konkluderer Domstolen, at indgrebet ikke opfylder kravet om lovhjemmel og derfor strider de britiske visitationer mod artikel 8 i EMRK om retten til respekt for privatlivet.
I forhold til administrative tilbageholdelser, ses EMDs domspraksis at være begrænset, men den personlige frihed beskyttes af Menneskerettighedskonventionens artikel 5, der ikke umiddelbart tillader anvendelse af præventive frihedsberøvelser og overensstemmelsen med Menneskerettighedskonventionen er derfor usikker.

Risiko for vilkårlighed
Visitation mv. kan ske “hvis der er grund til det” (jf. politilovens § 6, stk. 2). Det er ikke et krav, at der foreligger en mistanke om konkrete strafbare handlinger, der indebærer fare for liv, helbred eller velfærd. Det er således heller ikke en betingelse, at der foreligger en konkret mistanke mod enkeltpersoner. Det er et krav, at politiet kan begrunde, hvorfor der på det pågældende sted er en forhøjet risiko for strafbare handlinger, der indebærer fare for personers liv, legeme eller velfærd. En beslutning om visitation vil typisk omfatte et bestemt afgrænset område, mens der ikke kan træffes beslutning om visitation i en hel politikreds eller kommune.
EMD konkluderer i dommen mod Storbritannien, at der er en stor risiko for vilkårlighed i anvendelsen af visitering pga. det brede mandat til at visitere uden mistankekrav. Endelig lægger Domstolen vægt på, at det vil være endog særdeles svært at påklage en sag om uretmæssig visitering, idet politiet ikke behøver at begrunde en visitering i noget konkret mistankekrav, hvorfor klagemulighederne mod misbrug eller vilkårlig magtanvendelse ikke kan antages at være tilstrækkelige.
Det særlige ved præventive frihedsberøvelser efter politiloven er, at indgrebet ikke har til formål at pålægge straf, men at foregribe strafbar adfærd i form af forstyrrelse af den offentlige orden, hvilket man i en retsstat skal være særlig tilbageholdende med.

Klage og erstatning for uberettiget visitation eller tilbageholdelse
I forhold til demonstrationerne i Danmark under klimatopmødet var meddelelsen fra politiet, at man skulle se sig om og sikre sig, at man ikke gik ved siden af en ballademager, og at en meget omfattende finsortering ikke var mulig, hvilket kunne have resulteret i, at nogen var røget med, som ikke burde være røget med.

Administrative frihedsberøvelser efter politiloven skal på begæring af den frihedsberøvede indbringes for domstolene i overensstemmelse med retsplejelovens kapitel 43 a, hvilket imidlertid ikke fremgår af politiloven. De tilbageholdte personer under klimatopmødet fik dog klagevejledningen udleveret. Den kommende evaluering af politiets indsats under COP15 må forventes at kaste lys over, hvor mange uskyldige der er blevet ramt af de administrative frihedsberøvelser. I den forbindelse bør man nok være opmærksom på, at klagemuligheden ikke bruges som en mulighed for administrativt at tilbageholde flere end nødvendigt med meddelelse om, at de så bare kan klage bagefter.
Efter retsplejelovens § 1018 a har bl.a. den, der har været anholdt som led i en strafferetlig forfølgning, som udgangspunkt krav på erstatning for den derved tilføjede skade, hvis påtale opgives eller tiltalte frifindes.
EMD lagde vægt på, at det vil være endog særdeles svært at påklage en sag om uretmæssig visitering, idet politiet ikke behøver at begrunde en visitering i noget konkret mistankekrav, hvorfor klagemulighederne over misbrug eller vilkårlig magtanvendelse ikke kunne antages at være tilstrækkelige. Denne problemstilling kan ligeledes tænkes ved administrativ tilbageholdelse.
På et spørgsmål om, hvorvidt de, der er blevet administrativt tilbageholdt, kan få erstatning på lige fod med folk, der har været uretmæssigt anholdt, har ministeren svaret, at krav om erstatning i anledning af politiets indgreb eller andre dispositioner uden for strafferetsplejen, herunder administrativ frihedsberøvelse efter politiloven, vurderedes på grundlag af dansk rets almindelige erstatningsregel, den såkaldte culparegel.
Det er langt sværere for en forurettet at overbevise domstolene om, at politiet har handlet culpøst, og muligheden for erstatning vil derfor være tilsvarende mindre, idet der jo er tale om en forebyggende tilbageholdelse. Problemstillingen er tilsvarende ved visitationer.

Problemet for danmark
En menneskerettighedsdom kan rejse en række principielle betragtninger, selvom Danmark ikke er part, hvorefter de danske regler på området bør ændres for at være i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser.
På det politimæssige område har Danmark på det seneste vist en tendens til at følge i Storbritanniens fodspor i forhold til stramninger, der er relateret til politiets arbejde og som rejser spørgsmål i forhold til privatlivets fred og den personlige frihed, hvorfor en monitorering af udviklingen er særlig vigtig.
I den danske lovhjemmel beskrives begrundelsen for at foretage visitation som “med henblik på at forebygge, at nogen foretager strafbare handlinger, som indebærer fare for personers liv, helbred eller velfærd.” (politilovens § 6).
Der er tale om stikprøvevisitation uden konkret mistankegrundlag og politiet må kun kontrollere, om den pågældende besidder våben. Både den tidsmæssige opretholdelse og den geografiske udstrækning af visitationszonerne er noget EMD lægger vægt på i doms-præmisserne, og hvor danske og britiske forhold derfor er sammenlignelige. I de danske lovbemærkninger fremgår det også, at en zone ikke må dække meget store områder som en hel by, en kommune eller en politikreds, hvorfor politiets praksis også er blevet kritiseret fra flere sider.

Justitsministeriet har vurderet, hvilke konsekvenser dommen mod Storbritannien har for anvendelsen af visitationszoner i Danmark og er kommet frem til, at det væsentlige er, at de danske regler – i modsætning til de britiske regler – indeholder et krav for etablering af en visitationszone, der efter en konkret vurdering anses at indebære fare for personers liv eller helbred. Afgrænsningerne er én af de vigtige præmisser i dommen mod Storbritannien. Justitsministeriet ønsker dog at understrege over for landets politikredse, at den tidsmæssige og geografiske afgrænsning af en visitationszone “altid skal være reel”. Dette må nok ses som en indrømmelse af, at anvendelsen af visitationszoner har været for vidtgående. Samlet set vurderer ministeriet i marts måned 2010, at de danske regler lever op til de menneskeretlige forpligtelser.

Ny, klarere lov
Københavns Politi droppede ellers i januar stort set alle visitationszoner, få dage efter at Storbritannien tabte sagen ved Menneskerettighedsdomstolen. På grund af nye begivenheder i bandekrigen er nye visitationszoner i mere begrænset omfang blevet genindført. I forhold til Justitsministeriet synes EMD at have en øget fokus på risiko for vilkårlighed, herunder især ethnic profiling. Britisk ret giver politiet et meget bredt mandat til at visitere uden mistankekrav. Tilsvarende har det danske politi vide muligheder. Retstilstanden i begge lande gør det svært for borgere rent faktisk at efterleve loven og undgå indgrebet.
Domstolen kritiserede især den meget lange periode, i hvilken man opretholder disse visitationszoner og deres geografiske udstrækning. Der skal være en sammenhæng mellem, hvad der er begået, og hvor zonerne er oprettet.
Politiet skal meget klart kunne begrunde, hvorfor det er nødvendigt at lave visitationszoner i et stort område af byen. Ellers er det problematisk i forhold til dommen fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.
Selvom det danske politi i nogen grad har taget kritikken og senest dommen mod Storbritannien til efterretning, synes et eftersyn af politiloven at være presserende. Herunder en præcisering i selve lovteksten for at sikre, at det geografiske og tidsmæssige omfang af visitationszoner begrænses til det absolut nødvendige.
I forhold til den praktiske implementering kunne man forestille sig, at politiet i højere grad rutinemæssigt førte statistik i anonymiseret form om, hvem de standser og hvorfor.
Risikoen for indgribende visitationer og forebyggende tilbageholdelser på noget, der kan opfattes af den berørte borger som et vilkårligt og i værste fald diskriminerende grundlag, og hvor erstatning er svært opnåelig, er en udvikling, det er i alles interesse at forebygge i en retsstat. Menneskerettighedsdomstolen kan i en sag mod Danmark komme til dette resultat og kræve, at der skal være en mere præcis lovhjemmel til at foretage indgreb af forebyggende karakter, hvor der er risiko for vilkårlighed og ringe mulighed for erstatning – både i forhold til visitationer og administrative frihedsberøvelser.

Uropakken
Uropakken trådte i kraft i begyndelsen af december 2009 og var især rettet mod de nært forestående protester under FNs klimakonference i København. De udvidede beføjelser blev taget i anvendelse i forbindelse med flere aktioner, og i alt 1.915 demonstranter blev tilbageholdt. Politiet fik med vedtagelsen af Uropakken mulighed for at frihedsberøve personer med henblik på at afværge fare i op til 12 timer mod før seks timer. Formålet med lovforslaget var at styrke indsatsen for at forebygge og standse omfattende forstyrrelser af den offentlige ro og orden. Lovforslaget rettede sig mod dem, der bidrog til at optrappe en tilspidset situation i forbindelse med omfattende uroligheder ved at begå hærværk eller lave fysiske blokader for at forsøge at forhindre politiet i at udføre sit arbejde i et område, hvor der er uroligheder.
Tilbageholdelse kan ske med lovhjemmel i politilovens § 8, stk. 4, hvoraf det fremgår, at såfremt mindre indgribende midler ikke findes tilstrækkelige til at afværge faren, kan politiet om nødvendigt frihedsberøve den eller de personer, der giver anledning til faren. Frihedsberøvelsen skal være så kortvarig og skånsom som muligt og må så vidt muligt ikke strækkes ud over 12 timer.

Visitationszoner
En visitationszone er et afgrænset område, hvor politiet, uden en konkret mistanke om, at et strafbart forhold er begået af den pågældende (stikprøvevisitation), kan visitere borgere. Formålet er at kontrollere, om de pågældende bærer ulovlige våben på sig. Politiet kan også gennemsøge biler i zonen. Der kan kun ske visitation efter våben, og visitationer kan ikke udføres med henblik på kontrol eller forebyggelse af andre mulige strafbare forhold som f.eks. narkotika. Visitationszoner etableres med lovhjemmel i politilovens § 6, der bl.a. fastslår, at politidirektøren skal give en skriftlig begrundelse med en angivelse af det sted og tidsrum, som beslutningen gælder for. En begrundelse kan være formuleret som “den fortsatte højt prioriterede målrettede indsats mod bander og banderelaterede hændelser, samt andre forbrydelser, hvor våben indgår.”
Visitationsmuligheden inden for den beskrevne zone er et nødvendigt værktøj for at kunne fastholde trykket på mulige banderelaterede personer og køretøjer. Tillige med henblik på hurtigt og effektivt at genskabe trygheden for borgerne i området ved at sikre, at personer i området ikke bærer våben af nogen art. Visitationszonen omkring Østre Landsret opretholdes begrundet med den igangværende ankesag i Østre Landsret mod “Store A”. (Et eksempel fra politiets hjemmeside – visitationszonen opretholdes i første omgang en måned).

Visitationszoner i Danmark
Politiet i Odense har indført visitationszoner for at dæmme op for en bandekonflikt.
Zonerne var gældende fra juni til oktober sidste år og har fra januar frem til april igen været gældende i den indre by i Odense.
Midt- og Vestsjællands Politi har i en periode tidligere i år indført visitationszone omkring Hundige Storcenter efter en konflikt mellem unge.
Tidligere har Københavns Politi modtaget kritik for at have gjort meget store dele af København til visitationszone. Københavns Politi ophævede zonerne først på året, således at kun en zone omkring Østre Landsret nu er visitationszone.
Kilde: Infomedia.