Advokaten 1 - Problemer med EU’s kriminalpolitik

Print Print
21-01-2010

Forskere kritiserer med nyt manifest EU for ikke at gøre sig klart, hvilke principper der egentlig skal gælde, når borgerne straffes.

Af Thomas Elholm

Lissabon-traktaten er trådt i kraft, og umiddelbart synes alt måske ved det gamle, men på visse områder kommer traktaten i den kommende tid til at betyde vigtige ændringer. Det gælder f.eks. på strafferettens område. Hidtil har det strafferetlige og det politimæssige samarbejde i EU foregået inden for rammerne af EU’s såkaldt 3. søjle. Det betyder, at der har været tale om et mellemstatsligt samarbejde, hvor vedtagelse af nye retsakter kræver enstemmighed, og hvor EF-Domstolen kun har begrænset kompetence.
Fra og med Lissabon-traktaten har det strafferetlige EU-samarbejde imidlertid skiftet karakter. Nu kan der vedtages strafferetlige retsakter med kvalificeret flertal. Der er grund til at tro, at Kommissionen vil udnytte muligheden til at få vedtaget flere strafferetlige retsakter på stadig flere retsområder. Og der er ikke mindst grund til at tro, at Kommissionen vil benytte lejligheden til at få vedtaget nogle af de mere kontroversielle regler, som hidtil har været vanskelige at få vedtaget, fordi der har skullet være enighed mellem landene.
EU har allerede i dag – og vil i stadig større omfang i de kommende år få – ganske betydelig indflydelse på strafferetten i medlemslandene. Men trods EU’s stigende strafferetlige indflydelse eksisterer der ikke en egentlig, sammenhængende EU-kriminalpolitik. Det er i vidt omfang uigennemskueligt, hvilke strafferetlige principper EU bekender sig til. Det er, her kort efter Lissabon-traktatens ikrafttræden, ikke helt ubetænkeligt. Strafferetten har væsentlig betydning for borgerne, både dem, som rammes af straf, og dem, som rammes af kriminalitet. Men hvilken vej vil EU gå, og hvordan vil det præge national strafferet? Det ved vi kun relativt lidt om.

Et europæisk manifest
En gruppe af juridiske forskere (fra 10 forskellige EU-lande) med speciale i EU-strafferet har i lyset af denne mangel udarbejdet, hvad de kalder et “manifest for EU's kriminalpolitik”. Denne artikels forfatter indgår i gruppen af forskere.
Vores manifest består af en række principper, som bør være retningsgivende for EU-lovgiver, når der udstedes nye EU-regler om straf. Det drejer sig om følgende principper:
1) Straffelovgivningen skal have et legitimt formål. Det betyder bl.a., at kriminalisering ikke må anvendes som middel til at opnå et hvilket som helst mål. Strafferetten må kun bruges til at beskytte væsentlige individuelle eller samfundsmæssige interesser. Det betyder også, at kun handlinger, som medfører betydelig skade på samfundet eller individet, bør kriminaliseres.
2) Straf bør kun anvendes, hvis det er nødvendigt og kun som sidste udvej, hvis ingen andre midler er egnede til at opnå det pågældende mål.
3) Straffelovgivningen bør indrettes i overensstemmelse med skyldprincippet, så straf kun kan pålægges, hvis der er handlet forsætligt eller uagtsomt, og straffens strenghed bør stå i forhold til forbrydelsens grovhed.
4) Straffelovgivningen bør indrettes i overensstemmelse med legalitetsprincippet. Det betyder bl.a., at straffereglerne skal være rimelig klare og præcise. Jo mindre spillerum EU-lovgiver overlader til medlemslandene ved implementeringen af EU-reglerne, jo klarere og præcisere bør EU-reglerne være.
5) EU-lovgivning skal ske i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet. Det betyder, at EU kun skal lovgive i det omfang, medlemslandene ikke i tilstrækkelig grad selv kan opnå det pågældende mål. Gruppen understreger, at lovgivningsprocessen dermed bringes tættest muligt på dem, der er undergivet loven, og samtidig sikres, at strafferetten i et vist omfang respekterer nationale forskelle og kulturel identitet.
6) Den strafferetlige EU-lovgivning skal være kohærent. Et hvert straffesystem er efter gruppens mening et udtryk for de værdier, som samfundet finder vigtige at værne om, og ethvert straffesystem er udtryk for en balance mellem beskyttelse og indgreb mod borgerne. Begge dele er vigtige at tage hensyn til, hvis straffesystemets effektivitet og accept skal sikres. Gruppen opdeler kohærens i en vertikal dimension, dvs. den rette sammenhæng mellem EU-ret og national ret, og en horisontal dimension, dvs. sammenhæng og balance mellem forskellige retsområder inden for EU-retten.
Der er ikke tale om nye eller revolutionerende ideer, men derimod om velkendte principper, som siden Oplysningstiden har været et ideal for de vestlige lande, og som har udgjort en del af grundlaget for den retsstatslige tankegang. Principperne genfindes således i forskellig udformning i medlemslandenes forfatninger og/eller i EU-Domstolens og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis.

EU på vildspor
Det interessante er imidlertid, hvad disse grundlæggende principper efter forskergruppens mening betyder, når de anvendes på EU-lovgivningen. I et tillæg til manifestet giver gruppen en række eksempler på EU-retsakter, som efter gruppens opfattelse lever op til manifestets principper, og – måske mere interessant – hvilke der ikke gør.
Gruppen finder således, at rammeafgørelsen om bekæmpelse af seksuel udnyttelse af børn ikke lever op til princippet om straffereglers legitime formål. Afgørelsen kræver nemlig kriminalisering af pornografi, som består af voksne, der ligner børn, og kræver endvidere kriminalisering af såkaldt fiktiv børnepornografi, dvs. billeder af ikke-eksisterende børn.
Bekæmpelse af sådanne handlinger bør ikke ske ved anvendelse af strafferetlige midler, mener gruppen, fordi handlingerne ikke direkte skader beskyttelsesobjektet, nemlig børnene. Rammeafgørelsen er endvidere i strid med legalitetsprincippets krav om klar straffelovgivning, fordi det ikke kan defineres juridisk, hvornår “en voksen ligner et barn”.
På samme måde er rammeafgørelsen om organiseret kriminalitet problematisk, fordi den ikke tilstrækkelig præcist definerer, hvad den omfatter. Dermed kan man ikke bedømme, om lovgivningen forfølger et legitimt mål. Samtidig gøres det dermed umuligt at føre empirisk bevis for, om en sådan regulering skulle være nødvendig.
Gruppen angriber også en række EU-retsregler, som kræver kriminalisering af handlinger, der ligger meget langt fra den egentlige beskyttelsesinteresse. Rammeafgørelsen om terrorisme kræver således visse typer af handlinger på internettet kriminaliseret, selvom disse handlinger kun er meget fjernt, om overhovedet, forbundet med terrorisme. I sådanne tilfælde er anvendelse af strafferetlig lovgivning ikke nødvendig, og det strider mod princippet om, at straf skal være det sidste middel, lovgiver griber til.

Hvorfor straf?
Forskerne påpeger også, at EU-lovgiver har forsømt at give en begrundelse for, hvorfor rammeafgørelsen om terrorisme kræver højere strafferammer. Gruppen giver udtryk for, at kravet om højere strafferammer i dette tilfælde snarere burde bedømmes og reguleres af medlemslandene ud fra deres nationale ret, og at rammeafgørelsen derfor på dette punkt strider mod subsidiaritetsprincippet.
Gruppen kritiserer EU-lovgivers krav til en række nationale strafferammer, fordi EU har forsømt at differentiere rammekravene efter forbrydelsens alvorlighed. Det er i strid med skyldprincippet og princippet om proportionalitet mellem forbrydelse og straf. Og gruppen angriber det forhold, at der heller ikke på tværs af EU-lovgivningen synes at være rimeligt forhold mellem kravene til straffen.
Rammeafgørelsen om bekæmpelse af menneskehandel stiller f.eks. krav om en maksimalstraf på mindst otte år for visse nærmere bestemte grove tilfælde af menneskehandel, mens det samme krav stilles efter rammeafgørelsen om forfalskning af euroen.
Rammeafgørelsen om bekæmpelse af fremmedhad er vedtaget bl.a. for at forbedre retligt samarbejde mellem landene. Men, som gruppen skriver, hvis en sådan begrundelse kunne accepteres, ville det gøre subsidiaritetsprincippet indholdsløst. Det ville nemlig betyde, at enhver EU-lovgivning om harmonisering af strafferetlige regler automatisk ville leve op til subsidiaritetsprincippet, fordi sådan lovgivning altid kan siges at reducere de lovgivningsmæssige forskelle mellem landene og dermed være med til at forbedre det retlige samarbejde.
Gruppen afslutter med at understrege, at de bekymrende tendenser, som eksemplerne ovenfor er udtryk for, ikke kun kan iagttages på EU-niveau. Medlemslandene er således heller ikke gode til at overholde disse fundamentale principper. Det ændrer dog ikke ved, at EU-lovgivningen efter gruppens opfattelse bør leve op til disse krav.

Læs manifestet
Forskergruppens manifest er offentligt tilgængeligt på syv forskellige sprog og kan findes på www.crimpol.eu.

Det danske forbehold
De i teksten omtalte eksempler på retsakter har alle haft betydning for Danmark. Med ikrafttrædelsen af Lissabon-traktaten er det danske forbehold imidlertid blevet aktiveret, og for så vidt angår den fremtidige EU-lovgivning vil Danmark derfor i et vist omfang kunne undgå de beskrevne tendenser – medmindre forbeholdet afskaffes eller Danmark på anden måde tilslutter sig EU’s strafferetlige lovgivning.

Hvor er visionen?
Advokatrådet efterlyser i sit retssikkerhedsprogram fra 2009, at den danske regering udarbejder en visionsrapport for fremtidens nationale og internationale retsvæsen. Visionsrapporten kan fungere som referenceramme for de politiske beslutninger og vise offentligheden, hvilken vej regeringen ønsker, at udviklingen skal gå.
Læs mere i retssikkerhedsprogrammet på www.advokatsamfundet.dk.