Advokaten 5 - Terrorisme rammer menneskeretten

Print Print
22-06-2009

Den hidtil grundigste undersøgelse af terrorbekæmpelsens eftervirkninger viser, hvordan kampen mod terror negativt har påvirket grundlæggende borgerrettigheder.

Af Ida Søholm, jurist, næstformand i den danske bestyrelse for ICJ

Udviklingen har optaget jurister og advokater længe, men få har haft overblikket: Hvad er der egentlig sket på det juridiske og menneskeretlige område efter de berømte terrorangreb i USA den 11. september 2001?
Nu foreligger ét af de mest velresearchede og troværdige svar.
Udviklingen vender vi tilbage til. Betragt først Rusland som et arketypisk eksempel på de forandringer, som har ramt mange lande:
I Rusland har indsatsen for at forebygge og bekæmpe terrorisme påvirket en lang række love. Foruden lovgivning rettet direkte mod terrorisme, har indsatsen bl.a. også medført ændringer i landets ekstremisme-lovgivning, medielovgivning og den jura, der regulerer f.eks. NGO’ers virke.
Ændringerne har medført, at der er sket en betydelig begrænsning i en række af civilsamfundets og mediernes frihedsrettigheder, og lovgivningen er gentagne gange blevet set brugt mod både borgere, medierepræsentanter og menneskerettighedsforkæmpere med store indskrænkninger i f.eks. ytringsfrihed og pressefrihed til følge. Flere af sagerne er blevet behandlet hos Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.
Eksemplet Rusland er blot ét af i alt 40 lande, som den nye rapport fra International Commission of Jurists (ICJ) afdækker. Der er tale om rapporten “Assessing Damage, Urging Action”, der ud fra et globalt perspektiv undersøger og diskuterer indførte antiterror-foranstaltninger, retssikkerhed og menneskerettigheder i kølvandet på 2001-angrebene.

Vidtrækkende skade
Undersøgelsen har været undervejs i tre år. Bag rapporten står et selvstændigt panel (“the Eminent Jurist Panel on Terrorism, Counter-terrorism and Human Rights” – se faktaboksen). De fremtrædende dommere og jurister i panelet har undersøgt, hvilken indflydelse de indførte antiterror foranstaltninger har haft på både retssikkerhed, den internationale beskyttelse af menneskerettigheder og til en vis grad brugen af folkeretten.
Rapporten er unik, fordi den dækker erfaringer fra mere end 40 lande, fordi den primært er skrevet ud fra vidneudsagn indhentet personligt og direkte gennem høringer i de pågældende lande, og fordi panelet netop består af otte internationalt set meget velansete og respekterede jurister. Der er således tale om en af de hidtil mest omfattende undersøgelser vedrørende antiterror-politik og menneskerettigheder.
Det overordnede budskab i rapporten er, at den skade, der i terrorbekæmpelsens navn er forvoldt i menneskerettigheds-regi, har været mere vidtgående, end man måtte have kunnet forvente. Rapporten gør opmærksom på, at det nu – syv år efter 9/11 – er på høje tid at gøre de forvoldte skader gode igen og sikre, at ansvarlighed, retssikkerhed og respekt for menneskerettighederne vil blive nøgleord i antiterror-foranstaltninger verden over.
Rapporten fremhæver nødvendigheden af at foretage en status-opgørelse af de eksisterende love og den førte politik på både internationalt og nationalt niveau.

Katastrofelovgivning
Angrebet på USA i 2001 var ikke det første terrorangreb i historien. Derfor har rapporten set på, hvad man kan uddrage fra de terrorangreb, som verden hidtil har oplevet.
Det synes logisk, at man i krisesituationer prøver at drage nytte af de erfaringer, man har fra historiske katastrofer – og selv om der i nutidens terrorisme er tale om en anden og ny teknologi i forhold til tidligere, er der stadig fællesnævnere med tidligere tiders terrorangreb i f.eks. Sydamerika.
En klar parallel til i dag er opfattelsen af, at staterne ser en unik, ny trussel i møde, der kræver helt unikke metoder taget i brug. En anden parallel er, at det kan være en løsning at benytte sig af militær respons som svar på terrorisme.
Historisk set har brugen af militær ofte ledt til en art parallelt retssystem og særdomstole oprettet med henblik på at prøve terrormistænkte – med store risici for at undergrave retssikkerhed og retten til en fair rettergang.
Rapporten beskriver flere vidneudsagn, hvor enkeltpersoner i f.eks. Pakistan er blevet set stillet for en speciel antiterror-domstol eller en tilsvarende militær domstol, som begge ofte mangler de fornødne garantier vedrørende upartiskhed og uafhængighed, og som ikke på nogen måde lever op til menneskeretlige fair trial-principper.
Det kan også ses gennem historien, at man umenneskeliggør – og at umenneskeliggørelse tillades – af terrormistænkte.
Dette har f.eks. medført diskrimination af en række minoriteter, der er blevet målgruppe for en række terrorforebyggende foranstaltninger, her kan i særdeleshed nævnes f.eks. muslimske minoritetssamfund i ikke-muslimske stater. Det er en tendens, der kan ses overført til i dag.

Nye strafferegler
Ifølge rapporten lader staterne imidlertid ikke til at gøre/have gjort brug af disse hidtidige erfaringer, men prøver i stedet igen at opfinde den dybe tallerken, da de som i tidligere generationer er overbeviste om, at netop den krise, som deres tid og generation står overfor, er absolut ny og speciel.
Adskillige regeringer påstår, at strafferetssystemerne er dårligt udstyret til at håndtere terrorisme, og almindelig strafferetlig efterforskning er for langsom og besværlig – summa summarum: ny lovgivning er påkrævet. Og en indsats, der er rettet mod så stor og mægtig en fjende som terrorisme, gør, at de fleste tiltag kan synes berettigede i dette lys, og ofte er set gennemført med stor hast.
Ifølge rapporten har kun få stater behæftet terrorlovgivningen med “solnedgangsklausuler” (dvs. at loven i princippet udløber efter en given dato og det kræver fornyet parlamentarisk behandling og tilslutning, hvis loven fortsat skal gælde). Der er tale om, at ekstraordinær lovgivning, initieret og vedtaget under ekstraordinære omstændigheder, bliver til integreret og permanent almindelig ret, procedure og praksis, selv i situationer som oprindelig ikke var tiltænkt brug af denne.
Både regeringer og befolkning glemmer, at der oprindelig var tale om “katastrofe-ret” og lovene ender med at ramme langt bredere og dybere end tiltænkt, med risiko for langvarende skadevirkning på menneskerettighederne.
Råderummet til en åben offentlig debat synes, uafhængigt af fortidens lærdom, at være blevet smallere.
Af rapporten fremgår det af udsagn fra nogle stater, at det ikke kan lade sig gøre at beskytte borgere uden at krænke menneskerettighederne, og at det kan berettige, at helt nye metoder tages i brug.

“Hemmelig” terrorbekæmpelse
Undersøgelsen viser, at den ”hemmelige terrorbekæmpelse” i form af især øget fokus på efterretningstjenesternes virke er blevet et gennemgående træk verden over, hvilket er et stort problem, da det selvsagt begrænser al form for kontrol med, at retsstatsprincipper overholdes.
Hemmeligholdelsen starter i princippet i det øjeblik, hvor staterne begynder at fremskaffe det materiale, der ligger til grund for, at en person – med rette eller urette – mistænkes for terrorisme. Materialet er ofte baseret på oplysninger fra efterretningstjenester, enten landets egen, eller via udveksling af oplysninger med andre landes tjenester.
Vigtigheden af at bruge efterretningsvirksomhed i forbindelse med forebyggelse og bekæmpelse af terror er åbenbar og spiller en central rolle i alle de undersøgte staters måde at håndtere terrortruslen på.
Den stigende brug af efterretningstjenesterne, øgede beføjelser til selv samme og en tiltagende grad af samarbejde og udveksling af oplysninger mellem nationale efterretningsenheder, har imidlertid også medført problemer, da efterretningsaktiviteterne i en række henseender har medført et skred i retssikkerheden og respekten for menneskerettighederne.
Forebyggelsen af terrorangreb afhænger af godt efterretningsarbejde, og indsamling af oplysninger nødvendiggør en vis form for hemmeligholdelse af både oplysninger og metoder – til tider vil en afsløring af disse medføre en undergravning af tjenesternes effektivitet.
På den anden side kan hemmeligholdelse også være et dække for at undgå behørig iagttagelse af ansvar. Rapporten understreger, at retssikkerhed imidlertid bør gælde for alle en stats operationer – herunder også efterretningsvirksomhed.

Tortur
I rapporten peges der på vidneudsagn om, at mennesker i terrorbekæmpelsens navn er blevet kidnappet og tilbageholdt i hemmelige fængsler, hvor både tortur og mishandling beviseligt har fundet sted.
Terrormistænkte er blevet holdt incommunicado (isolerede) i lange perioder, før de er blevet sigtet og har haft adgang til advokatbistand, domstol og den ydre verden i al almindelighed, hvilket især har været et problem i de østafrikanske lande.
Incommuicado er gentagne gange set at føre til brug af tortur og umenneskelig behandling af fangerne – simpelthen fordi ingen ved, hvor de er forsvundet hen, eller hvor de bliver opbevaret.
Et særligt problem opstår, fordi disse krænkelser nu også sker i stater, der hidtil har været kendt for at opretholde en høj standard på menneskerettigheds- og retssikkerhedsområdet. Det giver sig selv, at hvis disse stater foretager sig handlinger i denne retning, giver det en vis form for legitimitet for andre og måske mindre udviklede stater til at gøre det samme.
Brugen af tortur er i sig selv højst foruroligende, men mindst lige så bekymrende er det, at selv om de fleste stater ikke accepterer brugen af beviser fremskaffet via tortur i retsforfølgningsøjemed, så ses det stadigvæk brugt som informationskilde i forbindelse med operationelle aktioner – “nødvendige manøvrer af hensyn til terrorbekæmpelsen”. Den udvikling støtter ikke det internationale samfunds klare afstandtagen til brug af denne type materiale.

Al magt til spionerne
Efterretningstjenesterne er verden over blevet udstyret med nye metoder til overvågning og flere muligheder for at indhente, opbevare og udveksle personfølsomme oplysninger. Tjenesternes funktion blandes i høj grad sammen med det ordinære politis.
Rapporten konstaterer, at det arbejde, der i dag bliver udført af efterretningstjenesterne, i tiltagende grad overlapper med de pligter, der normalt varetages i forbindelse med almindelig ordenshåndhævelse – f.eks. er der flere eksempler på nationale efterretningstjenester, der er blevet tillagt arrest- og afhøringsbeføjelser i forskellige typer kontekst og uden samme krav om relevans og dokumentation for indgrebet.
På baggrund af høringer i bl.a. Mellemøsten, Nordafrika, Pakistan og Rusland konkluderer rapporten, at det til tider virker, som om stater bevidst overlader en stigende række opgaver til efterretningstjenesterne, da den almindelige ordensmagt ofte har mere veldefinerede retningslinier for at ifalde ansvar og for udførelse af deres hverv i øvrigt.
Det hemmelige materiale bruges i forbindelse med udlændingelovgivningen, som af mange stater regnes for central i terrorpakkerne. Staterne vil gerne have mulighed for at udvise udlændinge, der er mistænkt for terrorisme, og ofte er mistanken baseret på efterretningsmateriale, som af sikkerhedsmæssige hensyn ikke kan offentliggøres.
Derved opstår bl.a. et dilemma om borgernes mulighed for kontradiktion. En eventuel udvisning af landet, der dog af non-refoulment hensyn ikke umiddelbart kan gennemføres, medfører til tider overordentlig bekymrende foranstaltninger.
Rapporten peger på de såkaldte control-order sager i England. Det er en slags påbud fra myndighederne, som begrænser en persons bevægelsesfrihed med henblik på at sikre samfundet mod terrorangreb. Påbuddene hæmmer i meget høj grad bevægelses-, forsamlings- og ytringsfriheden for terrormistænkte udlændinge og vanskeliggør på alle måder et normalt liv. Omvendt kræver tiltag kun en lav grad af mistænksomhed, før de iværksættes, og der er begrænsede muligheder for prøvelse af afgørelsen.

Stop op
EJP anbefaler bl.a. at man lader efterretningstjenesterne være genstand for effektive kontrolmekanismer, og at der skal være lovgivning, der dækker både nationale og internationale operationer.
Som udgangspunkt skal efterretningstjenesterne ikke have beføjelser til at arrestere, tilbageholde og afhøre. Hvis de får beføjelser hertil, skal dette såvel som deres øvrige virke udføres i fuld overensstemmelse med menneskerettighedsstandarder.
Forebyggende foranstaltninger herunder f.eks. administrative tilbageholdelser, offentlige påbud, indefrysning af midler i forbindelse med folk opført på EU og FN’s terrorlister skal opfylde nødvendigheds- og proportionalitetskravet, være tidsmæssigt begrænsede, ikke-diskriminerende og genstand for periodisk gennemsyn.
Derudover er hovedbudskabet i rapporten en opfordring til, at staterne stopper op, evaluerer og gør status på den indførte terrorlovgivning, og hvordan denne er blevet brugt.
Respekten for menneskerettighederne skal reetableres, og staterne skal undgå at gøre det exceptionelle normalt. Lighed, ikke-diskrimination og national såvel som international ansvarsfølelse – også i terrorforanstaltninger – skal sikres, i særdeleshed adgangen til domstolsprøvelse.

Hvem er ICJ?
International Commission of Jurists er en NGO, etableret i 1953. Organisationen har dedikeret sit virke til at fremme forståelsen og beskyttelsen af menneskerettigheder og retssikkerhed verden over. ICJ’s hovedkontor ligger i Geneve, Schweiz. Herudover er der er et betragteligt antal af nationale sektioner og søsterorganisationer, her iblandt den danske sektion.

De står bag undersøgelsen
Medlemmer af Eminent Jurists Panel:
Dommer Arthur Chaskalson (Sydafrika). Fhv. præsident for Sydafrikas Forfatningsdomstol.
Professor Georges Abi-Saab (Egypten). Fhv. professor i international folkeret og fhv. dommer ved de internationale Krigstribunaler for både det tidligere Jugoslavien og Rwanda.
Professor Robert K. Goldman (USA), Professor i international ret. Fhv. præsident for the Inter-American Commission on Human Rights og tidligere uafhængig ekspert inden for anti-terror og menneskerettigheder hos FN.
Advokat Hina Jilani (Pakistan), højesteretsadvokat og tidligere særlig udsending for FN’s generalsekretær i menneskeretssager.
Professor Vitit Muntarbhorn (Thailand). Professor i international ret. Rapportør for FN vedrørende menneskerettigheder i Nordkorea.
Mary Robinson (Irland). Fhv. præsident for Irland og tidligere FN-højkommissær for Menneskerettigheder .
Professor Stefan Trechsel (Schweiz). Dommer ved det internationale krigsforbrydertribunal for det tidligere Jugoslavien. Fhv. præsident ved European Commission on Human Rights.
Dommer Raúl Zaffaroni (Argentina). Dommer ved Argentinas højesteret, fhv. professor.