Advokaten 5 - Hvem skal retsforfølge forbryderne?

Print Print
22-06-2009

Hvis en forbryder bevæger sig på tværs af grænser, hvilket land skal så egentlig straffe ham? Det skal EU måske i fremtiden afgøre.

Af Thomas Elholm, lektor, syddansk Universitet

I takt med øget globalisering og øget mobilitet på tværs af EU-landene dukker flere straffesager med tværnationale aspekter op. Når to eller flere lande har interesse i at straffe i samme sag, opstår spørgsmålet, hvilket land der skal retsforfølge sagen.
I mange tilfælde vil det være mest effektivt og hensigtsmæssigt at koncentrere retsforfølgningen i ét land, og EU har ifølge EU-traktaten bl.a. til opgave at styrke det tværnationale samarbejde om straffesager. Derfor har Tjekkiet, Sverige, Polen, Slovakiet, Slovenien i januar i år fremsat forslag til en ny rammeafgørelse, der indeholder regler om, hvornår landene skal udveksle information om verserende straffesager, og hvordan eventuelle konflikter mellem landene skal løses, hvis flere lande vil retsforfølge samme forbrydelse.
Rammeafgørelsen forhandles i denne tid, og der er udsigt til, at den kan vedtages inden for en overskuelig fremtid. Regeringen og de danske myndigheder er gennemgående positive over for forslaget.

Interessekonflikter
I hvert af EU-landenes nationale lovgivninger findes regler om, hvornår det pågældende land har kompetence til at retsforfølge en strafbar lovovertrædelse, såkaldte jurisdiktionsregler. Hovedprincippet bag de danske jurisdiktionsregler er, at lovovertrædelser begået inden for landets territorium kan forfølges af de danske myndigheder. Dette territorialprincip fremgår af straffelovens § 6, og princippet suppleres af en række andre principper, bl.a. det aktive personalprincip, som indebærer, at danske myndigheder i et vist omfang har jurisdiktion også i tilfælde, hvor gerningen begås i udlandet, men hvor gerningspersonen er dansk. Også det såkaldt passive personalprincip finder i nogle tilfælde anvendelse. Det indebærer, at danske myndigheder i visse tilfælde har jurisdiktion, hvis offeret er dansk.
Mange EU-lande har lignende principper i deres nationale straffelovgivning, og i visse tilfælde fører disse principper til, at mere end ét land har jurisdiktion. F.eks. vil sager om smugling af narkotika ofte give anledning til, at flere lande ønsker at strafforfølge i samme smuglersag. De nationale regler indeholder typisk ikke bestemmelser om, hvordan sådanne jurisdiktionskonflikter mellem landene skal løses. Konflikterne løses i dag typisk ved uformel kontakt mellem landenes myndigheder.
Imidlertid forbyder visse internationale konventioner – herunder Schengenkonventionen – at der foretages strafferetlig forfølgning to gange for samme forbrydelse. Så når først ét af Schengenlandene har gennemført en straffesag om det pågældende forhold, udelukkes de andre lande efter omstændighederne fra at retsforfølge for samme forhold. Et sådant forbud mod dobbelt retsforfølgning fremgår tillige af straffelovens § 10 a.
Forbuddet mod dobbelt retsforfølgning gør, at det kan blive ganske afgørende, hvilket land der først gennemfører en straffesag. I en sag for EF-Domstolen for nogle år siden var Tyskland utilfreds med, at Holland havde afgjort en sag om narkotikasmugling med (hvad der efter dansk lov ligner) tiltalefrafald. Det var efter tysk ret en alt for mild sanktion. EF-Domstolen fastslog imidlertid, at også et tiltalefrafald efter omstændighederne ifølge Schengenreglerne kan udelukke retsforfølgning i et andet land. Tyskland kunne derfor ikke strafforfølge i den pågældende sag. Det er et udmærket eksempel på, at forskellige regler og retstraditioner i landene kan skabe problemer i grænseoverskridende sager.
Der er dog foreløbig ikke voldsomt mange af denne type sager, og når de opstår, er det typisk muligt for landene at finde frem til en løsning. De åbne indre grænser og den øgede mobilitet gør imidlertid, at der formentlig vil komme flere af denne type sager i fremtiden. Og i de sager, som det drejer sig om, kan det være ganske afgørende, hvor strafforfølgningen finder sted, både af hensyn til effektiviteten af retsforfølgningen og af hensyn til de særlige interesser, som et land måtte have i en sag. Endvidere er det naturligvis ganske afgørende for den tiltalte.

Nye regler
For at lette samarbejdet mellem landene og sikre den bedst mulige effektivitet af retsforfølgningen tager de kommende EU-regler fat om to problemer.
For det første: Hvordan får ét land information om, at en sag af mulig interesse verserer i et andet land?
For det andet: Hvordan løses den konflikt, der opstår, hvis flere lande gør krav på at gennemføre strafforfølgningen?
Det fremgår af forslaget, at et land har pligt til at underrette og udveksle oplysninger med et andet land om en verserende sag, hvis det pågældende land har en rimelig grund til at antage, at en bestemt sag også er genstand for retsforfølgning i et andet land. Underretningen skal ske skriftligt og skal som minimum indeholde en række angivne oplysninger. Det andet land har pligt til at reagere på underretningen inden for en rimelig frist. Hvis det viser sig, at begge lande forfølger samme sag, skal de indlede konsultationer med henblik på at undgå eventuelle negative konsekvenser af denne parallelle proces. Landene kan i den forbindelse blive enige om, at retsforfølgningen alene skal foregå i det ene land.
I forslaget er der lagt op til, at landene skal vælge at begrænse retsforfølgningen til et bestemt land, og at dette skal ske på baggrund af en række nærmere angivne kriterier. Kriterierne peger først og fremmest på, at retsforfølgning bør ske i det land, hvor forbrydelsen eller størstedelen af forbrydelsen er begået. Men der indgår også kriterier om, hvor gerningspersonen hører hjemme, hvor beviserne befinder sig, hvor langt de pågældende lande er nået i retsforfølgningen, og om der er særlige hensyn at tage til eventuelle ofre.
Om disse kriterier kommer med i den endelige udgave af rammeafgørelsen, er endnu uklart. Mange af landene er ikke tilbøjelige til at underkaste sig sådanne regler og afgive suverænitet med hensyn til spørgsmålet, om de skal strafforfølge eller ej.
Hvis landene ikke kan blive enige om, hvem der skal opgive retsforfølgning eller om at undgå negative konsekvenser af den parallelle retsforfølgning, indeholder de nye regler en mekanisme til løsning af sådan uenighed. Efter forslaget skal konflikter forelægges Eurojust i Haag. Eurojust er et EU-organ bestående af repræsentanter fra EU-landenes anklagemyndigheder. Eurojust bistår i dag bl.a. landene med tværnational retsforfølgning i visse typer af straffesager.

Business as usual
Med rammeafgørelsen lægges imidlertid ikke op til en obligatorisk eller bindende løsning på jurisdiktionskonflikter, og reglerne medfører ikke en harmonisering af landenes nationale jurisdiktionsregler. Landene kan derfor ikke tvinges – heller ikke af Eurojust – til at opgive retsforfølgning i en konkret sag.
Det betyder samlet set, at reglerne i det væsentligste fremtræder som en aftale om at fortsætte som hidtil. Landene skal blot underrette hinanden og forsøge at blive enige om, hvem der skal føre en eventuel sag. Rigsadvokaten anfører da også i sit høringssvar om forslaget til rammeafgørelsen, at det hidtil ikke har været vanskeligt at løse de (få) tilfælde, hvor der har været jurisdiktionskonflikter.
Men rammeafgørelsen indeholder nogle elementer, som med tiden kan blive afgørende for jurisdiktionssager. Jeg tænker her på elementer som Eurojusts rolle, kriterierne for valg af egnet land for retsforfølgning og pligten til at udlevere oplysninger til andre lande. I det omfang sådanne elementer i de kommende år udbygges, gøres obligatoriske og bindende for landene ved revision af rammeafgørelsen, kan det blive startskuddet til en egentlig overnational styring af jurisdiktionskonflikter. Det er sikkert hensigtsmæssigt i et fælles EU-retsrum med åbne indre grænser, men det er næppe noget, som landene er ivrige efter at underkaste sig.

Individet i globaliseringen
Afslutningsvis bemærkes, at de nye regler er ganske tavse om den tiltaltes rettigheder. Det er naturligvis af største betydning for den tiltalte, hvilket land der vælges til videre retsforfølgning. Den tiltalte risikerer jo at skulle sidde varetægtsfængslet i et fremmed land og gennemføre en straffesag på et fremmed sprog. Rammeafgørelsen giver ikke mulighed for, at den tiltalte kan vælge eller blot øve indflydelse på, hvilket land der skal retsforfølge. Den slags vil landene suverænt selv bestemme, og det ville formentlig også være uhensigtsmæssigt, hvis den tiltalte kunne spekulere i, hvor det bedste resultat kunne opnås.
Men en række rettigheder og retsgarantier kunne med fordel have været overvejet. Navnlig, hvis EU vil leve op til målsætningen om at styrke retssikkerheden for EU-borgerne. Det gælder den tiltaltes ret til at blive orienteret, når der udveksles oplysninger mellem landene, og når der forhandles om jurisdiktionsspørgsmål. Det gælder endvidere den tiltaltes ret til at blive hørt og bistået af en advokat i forbindelse med afgørelsen af, hvilket land der skal retsforfølge. Den slags fælles EU-regler ville være et klart fremskridt for retssikkerheden.