Advokaten 2 - Staten diskriminerer i sager om statsborgerskab

Print Print
16-03-2009

Kan Folketinget udpege en gruppe af personer med en psykisk lidelse og helt generelt afskære dem fra at få dansk pas? Nej, det er diskrimination, mener seniorforsker Eva Ersbøll.

Af Eva Ersbøll, seniorforsker, Ph.d., Institut for Menneskerettigheder

Under overskriften “Folketinget sætter forvaltningsret ud af kraft” kritiserer advokat Michael Jørgensen i Advokaten nr. 09/2008, at personer med Posttraumatisk Stresssyndrom (PTSD) ifølge Integrationsministeriets cirkulæreskrivelse om naturalisation ikke kan få dispensation fra det krav om danskkundskaber mv., som skal opfyldes for at få dansk indfødsret.
Det anføres eksplicit i cirkulæreskrivelsen, at Integrationsministeriet forudsættes “at meddele afslag til ansøgere, der lider af PTSD”. Ministeriet skal dermed ikke – som i andre sager, hvor en ansøger har alvorlige helbredsproblemer – forelægge en sådan dispensationsansøgning for Folketingets Indfødsretsudvalg til afgørelse.
Michael Jørgensen anfører, at “retningslinjerne for administrationens skøn her er ‘sat under regel”’. Det er en velanbragt kritik, men problemet bør nok angribes på anden vis.

Grundlovens regler
Efter grundlovens § 44, stk. 1, kan udlændinge kun få indfødsret ved lov. Det betyder, at det er lovgivningsmagten, der afgør (ved generel eller konkret lovgivning), hvornår en udlænding kan få indfødsret. Lovgivningsmagten kan ikke overlade noget skøn til forvaltningen. Siden vedtagelsen af grundloven af 1849 er naturalisation sket ved konkret lovgivning. Indfødsretsansøgere optages på et lovforslag med navns nævnelse, og ved lovforslagets vedtagelse opnår de indfødsret. Forudsætningen for optagelse på et lovforslag er, at ansøgeren enten opfylder de generelle krav, som Folketinget(s flertal) på forhånd har aftalt skal være gældende, eller at Folketingets Indfødsretsudvalg tillader optagelse.
Integrationsministeriet er i sager om naturalisation ikke at betragte som en forvaltningsmyndighed, men som et lovforberedende organ, se herved indledningen til naturalisationscirkulæret. Ministeriet skal derfor i princippet følge lovgivningsmagtens instrukser – både hvad angår optagelse af ansøgere på et lovforslag, og hvad angår forelæggelse/ikke-forelæggelse af sager for Folketingets Indfødsretsudvalg.

Dispensation
Ifølge naturalisationscirkulærets § 24(3) forelægges det Folketingets Indfødsretsudvalg, om der kan dispenseres fra kravet om danskkundskaber mv. Forelæggelse vil ske, “hvis ansøgeren dokumenterer at lide af fysisk eller psykisk sygdom af meget alvorlig karakter og som følge heraf ikke mener at være i stand til – eller have rimelig udsigt til – at kunne opfylde betingelserne … ”. I en note til § 24(3) er der anført følgende om Integrationsministeriets sagsbehandling: “Integrationsministeriet forudsættes herved at forelægge spørgsmålet om dispensation fra kravet om danskkundskaber mv. for Indfødsretsudvalget, hvor ansøgeren eksempelvis lider af svære fysiske handicaps (f.eks. mongolisme), er hjerneskadet, blind eller døv, eller har svære psykiske lidelser som (paranoid) skizofreni, en psykose eller en svær depression. Integrationsministeriet forudsættes endvidere at meddele afslag til ansøgere, som lider af PTSD – også selvom tilstanden er kronisk, og dette er dokumenteret ved en erklæring fra en person med lægefaglig baggrund.”

Posttraumatisk stresssyndrom
PTSD er en videnskabeligt dokumenteret psykiatrisk lidelse. Diagnosen beskriver en lang række symptomer, som forringer patientens generelle funktionsniveau og psykiske velbefindende, herunder flashbacks, søvnforstyrrelser, mareridt, angstreaktioner, isolationstendenser, koncentrationsbesvær, hukommelsesproblemer mv. Hos svært traumatiserede flygtninge ses direkte skader på hjernen. Ligesom andre psykiatriske lidelser, bl.a. skizofreni og depression, kan PTSD behandles, så patienten kan få et rimeligt funktionsniveau og være tilgængelig for indlæring, men det er ikke altid muligt.
Den tidligere integrationsminister har givet udtryk for, at PTSD ikke er en psykisk sygdom af så alvorlig karakter, at den i sig selv kan danne grundlag for, at en dispensationsansøgning forelægges Indfødsretsudvalget. Denne vurdering synes ikke at kunne stå alene. En psykisk lidelses alvor afhænger bl.a. af patientens subjektive oplevelse af forpinthed og mulighed for at fungere i dagligdagen. PTSD kan være invaliderende og en afgørende hindring for, at et nyt sprog kan indlæres. I det omfang, dette er tilfældet, opstår spørgsmålet, om PTSD-ramte i en sådan situation kan behandles anderledes end andre indfødsretsansøgere i samme situation? Skal alle ansøgere, der er afskåret fra at lære et nyt sprog på grund af alvorlige helbredsproblemer, ikke behandles ens? Kan der meddeles afslag alene med den begrundelse, at en ansøger har diagnosen PTSD?

Lighed for loven
Michael Jørgensen finder, at det ‘ligner diskrimination’. Jeg vil tage det yderligere skridt at sige, at det er diskriminerende at behandle ansøgere i samme situation forskelligt, når der ikke foreligger en objektiv og rimelig begrundelse herfor.
Udgangspunktet må være, at hvis forskellige grupper af indfødsretsansøgere har samme alvorlige helbredsproblemer og samme indlæringsvanskeligheder, må de behandles ens, hvad angår retten til at få en dispensationsansøgning behandlet af Folketingets Indfødsretsudvalg. En diagnose (PTSD) kan ikke i sig selv begrunde en forskelsbehandling.
Forbud mod diskrimination findes i flere internationale konventioner, som Danmark har ratificeret og dermed forpligtet sig til at efterleve, bl.a. FN’s Konvention om Borgerlige Rettigheder (CCPR), artikel 26. Bestemmelsen indeholder et generelt ligebehandlingsprincip, som også finder anvendelse i sager om statsborgerskab, hvilket flere gange er fastslået af FN’s Menneskerettighedskomité (se faktaboks).

Domstole bør tage stilling
Folkeretligt er Danmark som bekendt forpligtet til at overholde sine traktatmæssige forpligtelser, og dansk ret formodes derfor at være i overensstemmelse med folkeretten. Der er heller ikke noget, som tyder på, at det med vedtagelsen af den særlige ordning for PTSD-ramte har været tilsigtet at tilsidesætte Danmarks internationale forpligtelser. Det må derfor være muligt at få en domstolsprøvelse af spørgsmålet om en folkeretskonform fortolkning af cirkulæreskrivelsens bestemmelse om, at Integrationsministeriet forudsættes at meddele afslag til ansøgere, der lider af PTSD.
En svært traumatiseret ansøger, der på grund af sin PTSD-lidelse ikke kan opfylde sprogkravet mv., må kunne anlægge et anerkendelsessøgsmål om, at Integrationsministeriet/Folketingets Indfødsretsudvalg tilpligtes at anerkende, at vedkommendes dispensationsansøgning skal forelægges Indfødsretsudvalget til afgørelse, således at Integrationsministeriet ikke uden videre kan meddele afslag alene på grund af diagnosen PTSD.
Det skal bemærkes, at Højesteret tidligere (i den såkaldte ‘taxadom’, U 2002.1789H) har taget stilling til spørgsmål om en lovbestemmelses overensstemmelse med bl.a. CCPR artikel 26. En pakistansk statsborger havde anlagt sag mod Trafikministeriet med påstand om, at taxilovens (dagældende) krav om indfødsret som betingelse for meddelelse af hyrevognsbevilling var i strid med bl.a. CCPR artikel 26. Vedkommende fik dog ikke medhold i denne påstand.

FN’s menneskerettighedskomité
Komiteen har gentagne gange slået fast, at konventionen om borgerlige rettigheder finder anvendelse i sager om statsborgerskab. Det er bl.a. udtrykt i sagen Vjatseslav Borzov v. Estonia (CCPR/C/81/D/1136/2002):
Sagen omhandlede en elektroingeniør af russisk oprindelse, som, før Estland genvandt sin uafhængighed, havde været leder af en våbenvirksomhed i Tallinn med rang af kaptajn. De estiske myndigheder meddelte ham afslag på statsborgerskab under henvisning til statsborgerskabslovgivningens bestemmelser om statens sikkerhed og om, at karriereembedsmænd i en fremmed stats hær ikke kunne opnå estisk statsborgerskab. En estisk appelret erklærede den trufne afgørelse ulovlig, da den fandt det utilstrækkeligt blot at henvise til generelle regler, og da fraværet af en konkret begrundelse gjorde det umuligt for retten at tage stilling til, om ansøgerens ret til ligebehandling var krænket. Et nyt konkret begrundet afslag blev indbragt for FN’s Menneskerettighedskomité, der tilkendegav, at et individ kan være berøvet sin ret til lighed for loven, jf. CCPR artikel 26, hvis en lovbestemmelse anvendes vilkårligt, således at et afslag ikke bygger på objektive og rimelige grunde. I den konkrete sag var der dog ikke grundlag for at statuere diskrimination. Komiteen lagde herved vægt på, at international ret ikke indeholder specifikke kriterier for tildeling af statsborgerskab, og at klageren havde haft ret til domstolsprøvelse af afslaget på statsborgerskab (‘genuine substantive review’).

Følgesygdomme
Det skal bemærkes, at lidelsen PTSD kan være ledsaget af andre lidelser, både psykiske (bl.a. depression) og somatiske. Hvis der er tale om følgesygdomme af meget alvorlig karakter, som umuliggør opfyldelsen af kravet om danskkundskaber mv., er det vigtigt at være opmærksom på, at PTSD-ramte har mulighed for på det grundlag at få en dispensationsansøgning forelagt Folketingets Indfødsretsudvalg.