Advokaten 2 - Adgangen til at spørge EF-Domstolen til råds

Print Print
16-03-2009

Ny dom åbner måske for, at landsretter og Højesteret ikke ved kære af en forelæggelseskendelse kan omgøre en underret, der har truffet afgørelse om forelæggelse af spørgsmål for EF-Domstolen.

Af Morten Broberg, lektor ved Københavns Universitet og konsulterende seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier

Universets centrum lå ifølge de gamle grækere i Delfi i det centrale Grækenland. Når antikkens grækere valfartede til Delfi, var det dog som oftest for at konsultere det berømte delfiske orakel i byens Apollontempel. Spørgsmål til dette orakel affødte omtågede udtalelser, som spørgerne anvendte som pejlemærker, når de skulle navigere i det virkelige liv.
Vittige sjæle har mere end en gang sammenlignet EF-Domstolen med netop det delfiske orakel. Ikke mindst medlemsstaternes retsinstansers mulighed for at indhente præjudicielle afgørelser har dannet grundlag for denne lignelse. Det følger nemlig af EF-Traktatens artikel 234, at en medlemsstats retsinstans, der står over for et fællesskabsretligt spørgsmål i forbindelse med afgørelsen af en tvist, kan indhente bistand fra EF-Domstolen; en såkaldt præjudiciel forelæggelse.
En afgørelse af, hvorvidt der skal ske præjudiciel forelæggelse, tilkommer alene den nationale dommer – og er altså ikke et retsmiddel, som sagens parter har rådighed over. Træffer den nationale retsinstans afgørelse i sidste instans, vil der endog som udgangspunkt være pligt til at foretage præjudiciel forelæggelse, såfremt sagen giver anledning til fællesskabsretlige tvivlsspørgsmål. Ved afgørelsen af den tvist, som har givet anledning til forelæggelsen, er EF-Domstolens svar på det præjudicielle spørgsmål bindende for den forelæggende retsinstans.
Brugen af præjudicielle forelæggelser har haft enorm betydning for EU-rettens udvikling. Det er således med god grund, at EF-Domstolen gennem sin praksis i vidt omfang har sikret, at de nationale retsinstanser rent faktisk kan forelægge præjudicielt. Således har EF-Domstolen slået fast, at en underordnet national retsinstans ikke generelt kan afskæres fra at foretage præjudiciel forelæggelse. EF-Domstolen har imidlertid samtidig gjort det klart, at der ikke er noget til hinder for, at de nationale procesregler giver mulighed for, at en afgørelse om præjudiciel forelæggelse fra en underordnet retsinstans kan omgøres af en appelinstans. Med andre ord har situationen altså været den, at man ikke generelt har kunnet afskære f.eks. en dansk byret fra at foretage præjudiciel forelæggelse, men den afgørelse, om byretten måtte træffe om forelæggelse, har kunnet kæres og med bindende virkning eventuelt omgøres af landsretten.
Spørgsmålet er imidlertid, om dette fortsat er en korrekt udlægning af retstilstanden. En dom fra december 2008 giver i hvert tilfælde anledning til at foretage en revurdering.

Cartesio-dommen
Sagen Cartesio drejede sig om det ungarske selskab Cartesios anmodning om flytning af sit hjemsted til Italien. De ungarske myndigheder afslog imidlertid anmodningen, og Cartesio indbragte afslaget for den regionale appelret. Her gjorde Cartesio gældende, at afslaget stred mod EF-Traktatens regler om adgangen til fri etablering.
Den ungarske ret fandt det ønskeligt at stille EF-Domstolen et spørgsmål om fortolkningen af de relevante traktatbestemmelser. Imidlertid gav sagen ikke blot anledning til spørgsmål om fortolkningen af de materielle regler. Den gav også anledning til spørgsmål om fortolkningen af reglerne om selve den præjudicielle procedure.
Af særlig interesse er den ungarske rets spørgsmål om den situation, hvor forelæggelseskendelsen kan kæres i overensstemmelse med bestemmelser i national ret. Her spørger den ungarske dommer, om sådanne nationale regler om kæreadgang kan begrænse den forelæggende rets adgang til at foretage præjudiciel forelæggelse, når appelinstansen kan omgøre forelæggelseskendelsen og pålægge underinstansen i stedet at genoptage retsforhandlingerne i den nationale sag, som ellers var udsat i afventen af EF-Domstolens præjudicielle afgørelse.

Nødvendig fortolkning fra EF-Domstolen
I sin besvarelse af dette spørgsmål indleder EF-Domstolen med at konstatere, at ungarsk ret giver mulighed for at appellere en forelæggelsesafgørelse, og ungarsk ret tillægger appelinstansen beføjelse til at ændre forelæggelsesafgørelsen, ophæve anmodningen om præjudiciel afgørelse og pålægge underinstansen at genoptage retsforhandlingerne i den nationale sag, som er blevet udsat.
Under henvisning til sin hidtidige praksis konstaterer EF-Domstolen herefter, at en forelæggelse fra en national ret, der ikke har pligt til at foretage præjudiciel forelæggelse, er ”underlagt den nationale lovgivnings normale retsmidler”. Så langt indeholder svaret ikke noget nyt.
EF-Domstolens konstatering følges imidlertid op af en helt central bemærkning om at, såfremt underinstansen er af den opfattelse, at den verserende sag, som har været årsag til den præjudicielle forelæggelse, giver anledning til spørgsmål om fortolkning af fællesskabsretten, som nødvendiggør en afgørelse fra EF-Domstolen, da kan appel af en forelæggelsesafgørelse ikke begrænse den beføjelse, som EF-Traktatens bestemmelse om præjudiciel forelæggelse tildeler den forelæggende underinstans til at indbringe et spørgsmål for EF-Domstolen.
I den danske oversættelse af dommen har der desværre indsneget sig en fejl i denne helt centrale bemærkning (præmis 93), men indholdet fremgår ganske klart af bl.a. den franske version. I de efterfølgende præmisser uddyber EF-Domstolen sin tilkendegivelse. Den bemærker bl.a., at i tilfælde, hvor en forelæggelseskendelse selvstændigt kan appelleres (mens hovedsagen forbliver verserende ved underinstansen), har underinstansen en selvstændig beføjelse til at foretage præjudiciel forelæggelse i henhold til EF-Traktatens artikel 234. Hvis appelretten kunne ændre afgørelsen om præjudiciel forelæggelse, kunne ophæve den og kunne pålægge den forelæggende underinstans at genoptage de udsatte retsforhandlinger, ville denne beføjelse blive anfægtet.
EF-Domstolen gik herefter videre til at fastslå, at ansvaret for at bedømme, om det præjudicielle spørgsmål er relevant og nødvendigt, principielt alene tilkommer den ret, der beslutter at foretage en præjudiciel forelæggelse. Derfor tilkommer det alene denne ret at vurdere, hvorvidt en dom afsagt efter appel af afgørelsen om at foretage præjudiciel forelæggelse skal føre til, at den præjudicielle forelæggelse skal opretholdes, eller om forelæggelsen skal ændres eller trækkes tilbage. I en situation, som den der forelå i Cartesio-sagen, anså EF-Domstolen sig derfor for bundet af forelæggelsesafgørelsen, som havde virkning, så længe den ikke var blevet ophævet eller ændret af den ret, som oprindeligt havde afsagt afgørelsen. Det var altså udelukkende denne ret, der kunne træffe beslutning om en sådan ophævelse eller en sådan ændring.

To tolkninger
Ved læsning af EF-Domstolens afgørelse i Cartesio forekommer ligningen med oraklet i Delfi egentlig ganske berettiget. For hvad er det egentlig Domstolen siger med dommen?
EF-Domstolen fastslår jo, at fællesskabsretten ikke er til hinder for, at en afgørelse om præjudiciel forelæggelse kan appelleres efter de nationale procesregler. Den fastslår også, at appelinstansens afgørelse kan føre til, at den præjudicielle forelæggelse skal opretholdes, ændres eller trækkes tilbage. Og endelig fastslår EF-Domstolen, at det alene tilkommer den forelæggende underinstans at drage konsekvenserne af appelinstansens afgørelse. Dette kunne vel udlægges sådan, at EF-Domstolen tillader, at en forelæggelseskendelse ved appel ændres eller tilbagekaldes, men at det alene er den oprindeligt forelæggende retsinstans, som kan give EF-Domstolen meddelelse om en sådan ændring. Har en overinstans således under appel truffet afgørelse om, at en underinstans’ forelæggelse for EF-Domstolen trækkes tilbage, vil parterne ved at fremsende appelafgørelsen altså ikke kunne få EF-Domstolen til at slette sagen fra retslisten. Kun en tilbagekaldelse fra den forelæggende underinstans vil blive accepteret. Ifølge denne snævre fortolkning indeholder Cartesio-afgørelsen således i denne henseende kun et formalitetskrav.
Den just anførte snævre fortolkning finder støtte, såfremt man læser dommen i den danske oversættelse. Læser man derimod dommen på EF-Domstolens arbejdssprog – fransk – synes der imidlertid at være belæg for en anderledes vidtgående fortolkning. Dommen synes da at fastslå, at afgørelsen om, hvorvidt der skal foretages præjudiciel forelæggelse, udelukkende tilkommer den nationale retsinstans, for hvilken hovedsagen verserer. Der er således intet til hinder for, at en forelæggelseskendelse kæres, ligesom appelinstansen kan træffe afgørelse om, at forelæggelsen skal ændres eller tilbagekaldes. Appelinstansens afgørelse er blot ikke juridisk bindende, men har snarere responsumlignende karakter. Ønsker den forelæggende retsinstans ikke at følge appelinstansens afgørelse, er den ikke forpligtet til det.

De mulige konsekvenser
Mens den snævre fortolkning må siges at have meget begrænsede konsekvenser, udgør den vide fortolkning unægteligt et markant principielt indgreb i medlemsstaternes processuelle autonomi. Spørgsmålet er dog, hvad de reelle konsekvenser vil være?
Selv ved en vid fortolkning af Cartesio kan afgørelsen næppe fortolkes sådan, at en appelinstans aldrig med bindende virkning kan tilbagekalde en præjudiciel forelæggelse. Man kan eksempelvis tænke sig en situation, hvor en part indbringer en sag for en national underinstans og formår underinstansen til at foretage præjudiciel forelæggelse. Efterfølgende gør modparten imidlertid gældende, at den pågældende underinstans slet ikke er kompetent til at dømme i tvisten, og at instansen derfor heller ikke er kompetent til at foretage præjudiciel forelæggelse. Indbringes dette spørgsmål for en overinstans, som fastslår, at underinstansen ikke er kompetent, da må også forelæggelseskendelsen falde bort; heri kan afgørelsen i Cartesio ikke have ændret noget.
Hvor en national retsinstans har foretaget præjudiciel forelæggelse, må en appelinstans således reelt med bindende virkning kunne omgøre (tilbagekalde) forelæggelsen, såfremt omgørelsen grunder i nationale procesregler (eksempelvis at den forelæggende underinstans ikke har saglig eller geografisk jurisdiktion til at pådømme hovedsagen, eller at kravet i hovedsagen er forældet). Omvendt tilkommer det alene den forelæggende underinstans ud fra en EU-retlig vurdering at træffe afgørelse om, hvorvidt der bør ske præjudiciel forelæggelse.
Vurderer appelinstansen eksempelvis, at det EU-retlige tvivlsspørgsmål er af så begrænset betydning, at der ikke burde være sket præjudiciel forelæggelse, kan appelinstansen altså ikke på dette grundlag med bindende virkning omgøre forelæggelseskendelsen. Appelinstansens afgørelse kan alene indgå som et uforbindende moment ved underinstansens vurdering af, om den præjudicielle forelæggelse bør ændres eller tilbagekaldes.
I praksis vil det vel være ganske usædvanligt, at en underinstans ikke følger en appelinstans’ omgørelse af en forelæggelseskendelse. Spørgsmålet er imidlertid, om en appelinstans vil realitetsbehandle kære af en forelæggelseskendelse, hvor kæren ikke er grundet i nationale procesregler, men derimod i uenighed i behovet for en præjudiciel afgørelse. Det kan vel ikke afvises, at landsretterne og Højesteret vil anse sig for inkompetente til at behandle en kære, hvis deres kendelse ikke vil være juridisk bindende.
Cartesio-dommen er, som det fremgår, i høj grad åben for fortolkning. Holder den snævre fortolkning vand, vil dommen kun få begrænset betydning i henseende til præjudicielle forelæggelser. Viser den vide fortolkning sig at være korrekt, vil dommen derimod kunne få reel betydning for adgangen til at kære kendelser om præjudicielle forelæggelser.