Advokaten 8 - EU-dom sikrer rettigheder for terror-mistænkte

Print Print
20-10-2008

Man bliver ikke terrorist af at optræde på EU’s eller FN’s terrorlister, fastslår EF-Domstolen, som med ny dom sikrer basale rettigheder for de mistænkte.

Af Thomas Elholm, lektor, Syddansk Universitet

EF-Domstolen får en hel del politisk, dansk opmærksomhed i disse måneder. Men i skyggen af udlændingedebatten foregår der andet ved Domstolen, som fortjener vel så megen opmærksomhed, navnlig set med juridiske briller.
Den 3. september afsagde EF-Domstolen dom i den såkaldte Kadi-sag. Hr. Kadi blev i 2001 opført på FN’s terrorliste, mistænkt for at stå i forbindelse med Al-Qaida og/eller Taliban. Personer på terrorlisten underkastes rejserestriktioner og får indefrosset alle deres finansielle midler for at undgå, at penge skal tilflyde terrorister og bruges til at finansiere terror.
Terrorlisterne er vokset ud af Sikkerhedsrådets forpligtelse til at bidrage til fred og sikkerhed i verden. De er vedtaget med hjemmel i FN-pagtens kapitel VII, om forholdsregler over for trusler mod freden, og FN-landene er forpligtet til at efterleve disse resolutioner. Sikkerhedsrådet har nedsat den såkaldte Sanktionskomite, som tager stilling til, hvilke navne der skal sortlistes. Komiteen består af repræsentanter for de til enhver tid værende medlemmer i Sikkerhedsrådet, og den træffer afgørelse ved enstemmighed, bl.a. på baggrund af oplysninger fra FN-landenes efterretningstjenester, især USA.

Bundet af FN
I EU har man besluttet at lave en fælles implementering af terrorlisterne, idet Ministerrådet i EU vedtager en række forordninger, som gennemfører indefrysningen af de sortlistedes finansielle midler.
EU kopierer derfor automatisk FN’s terrorliste, og hr. Kadi blev således også opført på EU’s terrorliste. Kadi anlagde sag ved Retten i Første Instans med påstand om, at forordningen om indefrysning skulle annulleres for så vidt angik ham.
Kadi begrundede bl.a. sit søgsmål med, at en række af hans grundlæggende rettigheder var blevet tilsidesat ved sortlistningen. Det drejede sig om:
• retten til at forsvare sig (kontradiktion),
• ejendomsretten,
• retten til effektiv domstolsprøvelse.
Retten i Første Instans afviste at tage stilling til, om disse rettigheder var blevet tilsidesat. Retten sagde i den forbindelse, at forpligtelsen til at indefryse de sortlistedes midler stammer fra FN, og at EU-systemet ikke har kompetence til at rokke ved den forpligtelse, som flyder af EU-landenes traktatmæssige forpligtelser over for FN og Sikkerhedsrådet. Det fremgår i øvrigt af FN-pagtens art. 103, at beslutninger truffet af Sikkerhedsrådet tilsidesætter alle andre folkeretlige aftaler, herunder i princippet EU-retten.
Kadi appellerede til EF-Domstolen, og ved dom af 3. september fastslog EF-Domstolen, at den pågældende forordning skulle annulleres for så vidt angår Kadi, fordi en række af hans grundlæggende rettigheder er blevet tilsidesat. Dommen og dens konklusioner angik i øvrigt også banksystemet Al-Barakaat, der havde appelleret en lignende dom fra Retten i Første Instans.

Retssikkerhed i EU
EF-Domstolens dom er opsigtsvækkende af en række grunde, ikke mindst på grund af Domstolens argumenter:
EF-Domstolen siger for det første, at såvel EU’s medlemsstater som institutioner er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med fællesskabets “forfatningsmæssige grundlag”. Her henviser EF-Domstolen til EF-Traktaten. Det indebærer, at Domstolen skal kunne kontrollere lovligheden af institutionernes retsakter, og at EF-retsakter skal overholde grundlæggende rettigheder – bl.a. i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention – for at være lovlige.
EF-Domstolens prøvelse af, om retsakter lever op til dette, er en “forfatningsmæssig garanti”, siger Domstolen. Den tilføjer, at dette udspringer af “EF-traktaten som en selvstændig retsorden,” som “en international aftale ikke kan gribe ind i.”
Der er tale om en ganske stærk markering af, at EF-retten ikke kan bruges (eller misbruges) til at tilsidesætte individets fundamentale retsgarantier. Det står EF-Domstolen som garant for. Det gælder endog, selvom FN-systemet pålægger EU-landene en række forpligtelser.
EF-Domstolen påpeger i øvrigt, at den jo ikke tager stilling til lovligheden af FN’s resolutioner på området, men alene til EF’s forordninger. Den siger også, at FN’s resolutioner overlader implementeringen af sortlistesystemet til de enkelte FN-lande, og resolutionerne kræver ikke, at landene tilsidesætter grundlæggende rettigheder i forbindelse med sortlistningen.
EU-landene kan således vedtage retningslinjer for implementeringen af FN-listerne, som bedre beskytter individets grundlæggende rettigheder.

Ret til at forsvare sig
Efter at have fastslået, at EF-Domstolen har kompetence til at vurdere sortlistesystemets forenelighed med grundlæggende retsgarantier, går Domstolen over til at vurdere Kadis argumenter. Den fastslår, at i henhold til fast retspraksis er princippet om effektiv domstolsbeskyttelse et almindeligt fællesskabsretligt princip. EU er således forpligtet til i videst muligt omfang at meddele begrundelsen for en sortlistning til den berørte person, enten på det tidspunkt, hvor optagelsen på listen bliver besluttet, eller i det mindste så hurtigt som muligt herefter.
En sådan meddelelse er væsentlig for, at Kadi rettidigt kan udnytte sin klageadgang.
Men Kadi er, fastslår Domstolen, på intet tidspunkt blevet oplyst om de omstændigheder, som lægges ham til last, og som har ført til sortlistningen.
Han har heller ikke haft adgang til at gøre sig bekendt med disse omstændigheder. Derfor er hans ret til forsvar og særlig retten til kontradiktion blevet tilsidesat.
Samtidig er hans adgang til effektiv domstolsprøvelse blevet tilsidesat. Kadi vil jo under en retssag ikke kunne forsvare sig tilstrækkelig effektivt, når han ikke kender grundlaget for sortlistningen.

Betydelige indgreb er OK
Domstolen fastslår også, at ejendomsretten ifølge fast retspraksis hører til fællesskabsrettens almindelige grundsætninger.
Den er dog ikke en absolut rettighed, men kan underlægges begrænsninger, forudsat at sådanne begrænsninger er nødvendige for at tilgodese almene hensyn (det kunne være sikkerhedshensyn) og forudsat, at de ikke indebærer et uforholdsmæssigt indgreb.
Indefrysningen, som Kadi blev udsat for, var efter Domstolens mening klart en begrænsning af ejendomsretten og et ganske betydeligt indgreb. Et sådant indgreb kræver en god begrundelse, herunder et rimeligt forhold mellem mål og middel.
Da formålet med sanktionerne er sikring af verdensfreden kan ganske betydelige indgreb accepteres, mener Domstolen. Da indefrysningen samtidig er af midlertidig karakter og indeholder undtagelser (bl.a. kan der frigives midler til den pågældende persons almindelige underhold, herunder husleje, mad og medicin), så er indefrysningen i sig selv acceptabel. 
Imidlertid skal indefrysningen ske efter bestemte procedurer, som sikrer den sortlistede en række grundlæggende rettigheder, herunder retten til kontradiktion og effektiv domstolsprøvelse. Kadi har imidlertid ikke fået mulighed for at tale sin sag, og derfor er indefrysningen efter EF-Domstolens mening et uberettiget indgreb i ejendomsretten.

Terrorlisterne består
Er dommen begyndelsen til enden på terrorlisterne? Det tror jeg ikke. Kadi fjernes faktisk ikke fra EU’s terrorliste. EF-Domstolen giver nemlig Rådet tre måneder til at afhjælpe de retssikkerhedsmæssige mangler, som Domstolen har påpeget.
Årsagen er, at en øjeblikkelig ophævelse ville kunne være til alvorlig og uoprettelig skade for effektiviteten af sortlistesystemet. Kadi ville jo kunne nå at sikre sig sine penge. EF-Domstolen anerkender således selve ideen med terrorlisterne og indefrysningen af finansielle midler. Den kræver blot et minimum af retssikkerhed for de sortlistede. 
Fremover skal der gives en bedre begrundelse for sortlistningen, adgang til kontradiktion og mere effektiv domstolsprøvelse. Alle disse rettigheder er dog relative. EF-Domstolen siger således, at sortlistningen skal begrundes “i videst muligt omfang”. Heri ligger en elastik, som gør det muligt at tage hensyn til efterretningstjenester rundt omkring og holde oplysninger tilbage for de sortlistede.
EF-Domstolen kræver, at de sortlistede skal have mulighed for en uafhængig juridisk prøvelse af sortlistningen. Spørgsmålet er, hvor langt denne prøvelsesret strækker sig. I et eller andet omfang må Domstolen vel prøve, om f.eks. en begrundelse for sortlistning er holdbar.
På den anden side vil Domstolen næppe prøve det skøn, der består i at afgøre, om en person har tilstrækkelig tætte relationer til terrorister. Domstolen vil formentlig holde sig til at prøve, om en række formelle krav (til begrundelse etc.) er opfyldt i forbindelse med sortlistningen. Men rækkevidden af dommen er altså på det punkt ikke ganske klar.
Desuden består der naturligvis fortsat den mulighed, at EU-landene hver for sig implementerer FN’s terrorlister, uden om EU-systemet. I så fald truer EF-Domstolen ikke umiddelbart listerne.
Hvis jeg har ret i min antagelse om, at terrorlisterne vil bestå, så får dommen ikke umiddelbart konsekvenser for hjemlige straffesager (f.eks. den omtalte sag om Fighters and Lovers), hvor terrorlisterne indgår som element i domfældelsen af de tiltalte.