Advokaten 6 - Udlændingeservices overtrædelse af EU-retten påfører Danmark erstatningspligt

Print Print
20-08-2008

Udlændingeservice har fejlagtigt givet de danske udlændingeregler forrang frem for de EU-regler, der giver EU-borgere – inklusive danskere – ret til at medtage en ægtefælle fra et tredjeland til Danmark. De borgere, der er blevet afskåret fra denne ret, kan kræve erstatning på grundlag af EU-retten.

Af Morten Broberg, lektor ved Københavns Universitet og projektforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier

Kun hvis man har tilbragt sommeren langt væk fra de danske medier, vil man være uvidende om, at Udlændingeservice – den statslige danske myndighed på udlændingeområdet – har været under kraftig kritik for at have håndhævet de danske udlændingeregler på en måde, der strider mod EU-retten. Dette er ikke mindst problematisk, fordi EU-retten har forrang frem for national ret. Når der er uoverensstemmelse mellem de danske udlændingeregler og EU-reglerne, er det således førstnævnte, der må vige pladsen. Hertil kommer, at alle EU’s medlemsstater er forpligtede til at sikre en loyal og effektiv håndhævelse af EU-retten. Denne forpligtelse hviler derfor også på Udlændingeservice.
Konflikten mellem de danske udlændingeregler og EU-reglerne er i korthed, at de danske regler stiller en række krav, som tredjelandsstatsborgere skal opfylde, såfremt de ønsker at bosætte sig i Danmark. Samtidig tillægger EU-retten EU-borgere – inklusive danskere – ret til at medtage deres ægtefælle, både når de drager til et andet EU-land for at tage arbejde, og når de på et tidspunkt atter ønsker at vende hjem. Denne ret gælder, uanset om ægtefællen er EU-borger eller tredjelandsstatsborger.
At EF-Traktatens regler om arbejdskraftens fri bevægelighed skal fortolkes på denne måde, bør ikke komme som en overraskelse. Det vil jo være en væsentlig hindring for arbejdskraftens fri bevægelighed, hvis en vandrende arbejdstager ikke kan tage sin ægtefælle med sig; og det samme vil nødvendigvis være tilfældet, hvis den vandrende arbejdstager ved sin tilbagevenden til hjemstaten må efterlade sin ægtefælle i den tidligere værtsstat.
Ifølge medieomtalen har Udlændingeservice fortiet – eller ligefrem fordrejet – oplysninger om, hvornår EU-retten giver ret til at medtage en tredjelandsægtefælle til Danmark. Kort efter, at sagen begyndte at rulle, blev der i medierne rejst spørgsmål om, hvorvidt Udlændingeservices overtrædelse af EU-retten gjorde den danske stat erstatningspligtig over for de berørte borgere. En sådan mulighed blev dog afvist fra forskellig side. Som det vil fremgå nedenfor, var denne afvisning efter alt at dømme for forhastet.

Krav om erstatning
I Brasserie du Pêcheur-dommen fra 1996 fastslog EF-Domstolen, at EU’s medlemsstater ifaldererstatningsansvar over for borgerne, hvor følgende tre betingelser er opfyldt:

  • Den EU-bestemmelse, der er overtrådt, skal have til formål at tillægge borgerne rettigheder.
  • Overtrædelsen skal være “tilstrækkelig kvalificeret”.
  • Der skal være en direkte årsagsforbindelse mellem medlemsstatens overtrædelse af sin forpligtelse og de skadelidtes tab.

En arbejdstagers ret til at medtage sin ægtefælle i forbindelse med udnyttelsen af den traktatsikrede ret til at tage arbejde i en anden medlemsstat opfylder den første betingelse.
Den anden betingelse om, at medlemsstatens overtrædelse skal være “tilstrækkelig kvalificeret”, kan formentlig bedst forklares som en EU-standardiseret culpa-vurdering. I Brasserie du Pêcheur-dommen fastslog EF-Domstolen, at kriteriet skulle forstås som, at en medlemsstat åbenbart og groft har overtrådt grænserne for sine skønsbeføjelser. Som eksempler på de momenter, der kan tages i betragtning ved afgørelsen af, om der foreligger en “tilstrækkeligt kvalificeret” overtrædelse, anførte EF-Domstolen følgende:

  • Hvor klar og præcis den tilsidesatte bestemmelse er.
  • Hvor vidt et skøn, den tilsidesatte bestemmelse overlader de nationale myndigheder.
  • Om overtrædelsen er begået eller tabet er forvoldt forsætligt eller uagtsomt.
  • Om en eventuel vildfarelse er undskyldelig eller ej.
  • Den omstændighed, at en fællesskabsinstitutions holdning kan have været medvirkende til undladelsen, vedtagelsen eller opretholdelsen af nationale foranstaltninger eller praksis i strid med fællesskabsretten.

EF-Domstolen føjede til, at en overtrædelse af fællesskabsretten under alle omstændigheder er “åbenbart kvalificeret”, bl.a. når den har varet ved til trods for, at der foreligger en fast praksis ved EF-Domstolen på det pågældende område, hvoraf det fremgår, at den omtvistede adfærd har karakter af en overtrædelse.

Overtrædelse af EU-ret
Ved vurderingen af, om Udlændingeservices fejlagtige vejledning på det omtvistede område udgør en tilstrækkelig kvalificeret overtrædelse, kan den danske stat ikke påberåbe sig manglende viden hos de medarbejdere, som har forestået vejledningen i Udlændingeservice. EU’s medlemsstater er nemlig forpligtede til at sikre en effektiv gennemførelse af EU-retten, hvilket indebærer, at Danmark har pligt til at sikre, at Udlændingeservice har de fornødne finansielle ressourcer og faglige kompetencer til at efterleve EU-retten. Hvortil kommer, at Udlændingeservice selv kunne have trukket på de EU-retlige kompetencer, som uomtvisteligt findes i den danske centraladministration.
Heller ikke ved at hævde, at retstilstanden har været uklar, kan den danske stat klare frisag. Godt nok har EF-Domstolen endnu ikke haft mulighed for i alle henseender endeligt at fastlægge, hvor grænsen for de rettigheder, der flyder af arbejdskraftens fri bevægelighed, præcist går. Men selv om grænserne endnu ikke er endeligt fastlagt, så har kernen af de relevante rettigheder været velkendt igennem flere år.
I hvert tilfælde for de sager, der falder inden for denne kerne, må den fejlagtige vejledning fra Udlændingeservices side karakteriseres som en “åbenbart kvalificeret” overtrædelse af EU-retten. Men også tilfælde, der falder uden for kernen, vil kunne udgøre en “tilstrækkelig kvalificeret” overtrædelse. Det gælder i særdeleshed, hvis det viser sig, at den fejlagtige vejledning er del af en større plan, således at den ikke blot kan betragtes som udslag af uagtsomhed. Selv hvis den fejlagtige vejledning i visse tilfælde må anses som et udslag af uagtsomhed, må den danske stat således godtgøre, at der er tale om en undskyldelig vildfarelse. Med undtagelse af de virkelige grænsetilfælde, vil det næppe være let at overbevise domstolene om, at Udlændingeservice skulle have befundet sig i en undskyldelig vildfarelse.
De to første af de tre overordnede erstatningsbetingelser synes således opfyldt. Den tredje betingelse er, at der skal foreligge direkte årsagsforbindelse mellem medlemsstatens overtrædelse af sin forpligtelse og skadelidtes tab. Om denne betingelse er opfyldt, vil normalt afhænge af en konkret vurdering af de enkelte tilfælde. En række af de konkrete sager, der har været omtalt i medierne, viser dog tydeligt, at den fejlagtige vejledning har påført de berørte borgere direkte økonomiske tab. I den forbindelse synes det ikke afklaret, om begrebet “tab” skal forstås efter national ret – eller om der er tale om et fællesskabsretligt begreb. En afklaring af dette kan have betydning for, om der kan opnås erstatning for eksempelvis det ikke-økonomiske tab, som de berørte borgere har lidt qua den uvished og det afsavn, som den fejlagtige vejledning har påført dem.

Gruppesøgsmål
Som det fremgår af det foregående, er der meget stærke grunde til at antage, at Udlændingeservices fejlagtige vejledning giver grundlag for erstatning til de berørte borgere.
Selv hvis den danske stat accepterer at være erstatningspligtig, vil der næsten uundgåeligt opstå uenighed om fastlæggelsen af, hvornår der foreligger erstatningspligt, og hvorledes erstatningen skal beregnes.
I tilfælde af uenighed, kan den berørte borger gøre sit krav gældende ved de danske domstole. For en umiddelbar betragtning synes det nærliggende, at disse borgere undersøger muligheden for at deres sager føres som et gruppesøgsmål.


Udskrift fra: http://www.advokatsamfundet.dk/Service/Publikationer/Tidligere artikler/2008/Advokaten 6/Udlaendingeservices overtraedelse af EUretten paafoerer Danmark erstatningspligt.aspx - d. 18-11-2017.
Ophavsretten tilhører Advokatsamfundet.
Informationerne må alene anvendes til eget ikke-kommercielt brug.