Advokaten 10 - Danmark halter efter EU-regler om familiesammenføring

Print Print
15-12-2008

De nye danske regler om familiesammenføring er på kollisionskurs med EU-retten.

Af Adjunkt, Ph.D, Catherine Jacqueson, Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet.

I løbet af sommeren har forholdet mellem danske regler og EU-regler om familiesammenføring givet anledning til heftig debat i Danmark.
Debatten har været en torn i øjet på regeringen, som har brugt mange kræfter på at gennemføre stramninger i den danske udlændingelov.
Regeringen og Dansk Folkeparti har i september indgået en aftale om håndtering af EU-retten om fri bevægelighed efter den meget omtalte Metock-dom. Den politiske aftale er udmøntet i en ny EU-opholdsbekendtgørelse og nye oplysninger på Udlændingemyndighedernes internetportal.
Desværre viser en gennemgang af bekendtgørelsen og oplysningerne på portalen, at de danske myndigheder fortsat ikke lever fuldt op til EU’s regler og retspraksis om bl.a. tjenesteydelser, unionsborgerskab og administrative formkrav.
Efter EU-retten har unionsborgeren ret til at bosætte sig i et andet EU-land sammen med sin familie. Såfremt den pågældende er omfattet af EU-reglerne om familiesammenføring, er det disse regler, der skal lægges til grund, og enhver modstridende national regel eller praksis bør dermed vige. Udlændingelovens restriktive bestemmelser som f.eks. 24-års-reglen, krav om bankdepositum og tilknytningskrav bør derfor bortfalde.
EF-Domstolen har i øvrigt fastslået, at EU-retten kan påberåbes af unionsborgere i deres hjemland, såfremt de har udøvet deres ret til fri bevægelighed. I hvilke tilfælde og på hvilke vilkår kan en dansk statsborger påberåbe sig EU-reglerne om familiesammenføring i Danmark? Denne artikel forsøger at besvare de spørgsmål.

Vidtgående krav om arbejde
Såfremt en dansk statsborger har udøvet en erhvervsmæssig aktivitet i et andet EU-land, kan den pågældende støtte en ret til familiesammenføring ved sin hjemkomst til Danmark. Arbejdstagerbegrebet fortolkes udvidende af EF-Domstolen og omfatter enhver unionsborger, der udøver reel og effektiv beskæftigelse med undtagelse af aktiviteter, der har rent marginal karakter.
Det er derfor ikke afgørende, om unionsborgeren arbejder på deltid, eller ikke kan forsørge sig selv gennem det udførte arbejde og i stedet understøttes af private eller offentlige midler.
Dog kan arbejdsforholdets varighed være et legitimt hensyn ved afgrænsning af arbejdstagerbegrebet, men EF-Domstolen fastslog konkret i Ninni-Orasche-sagen, at en tidsbegrænset beskæftigelse på ti uger var tilstrækkelig.
Derudover er der på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin ikke noget belæg for at udelukke en dansk statsborger, som arbejder i et andet EU-land, men som har bevaret sin bopæl i Danmark, fra adgangen til familiesammenføring efter EU-reglerne.
Det er ellers, hvad de nye oplysninger på portalen lægger op til. Grænsegængerarbejdstagere er nemlig også omfattet af reglerne om fri bevægelighed og udgør ikke et rent internt anliggende. I relation til tjenesteyderne har EF-Domstolen bestemt i Carpenter-sagen, at unionsborgere, der leverer tjenesteydelser, kan påberåbe sig EU-reglerne om familiesammenføring i deres hjemland, selv om de ikke har forladt dette land.
Derfor synes Integrationsministeriets stramning af dets hidtidige forståelse af Carpenter-sagen at bygge på en for snæver fortolkning af dommens præmisser. Der kan nemlig ikke stilles krav om, at der både skal være tale om “dels levering af tjenesteydelser fra hjemlandet, dels om forretningsrejser til øvrige EU-lande, hvortil der leveres tjenesteydelser.”
Efter EU-retten kræves der ikke rejseaktivitet, jf. Alpine Investments-sagen.
Ligeledes er det tvivlsomt, om ministeriet kan opstille et krav om, at tjenesteydelserne skal udgøre “en stor del af den pågældendes erhvervsmæssige aktiviteter, dels i oprindelsesmedlemsstaten, dels i andre medlemsstater”.
Tjenesteyderbegrebet bør ligesom arbejdstagerbegrebet fortolkes udvidende og bør derfor kun udelukke erhvervsmæssig aktivitet af rent marginal karakter. Et krav til tjenesteydelsernes omfang bør således højst være, at disse ydelser skal have et ikke-marginalt omfang.
Efter præmisserne i Metock-dommen fra juli 2008 har familiemedlemmer til en unionsborger ret til at opholde sig sammen med unionsborgeren, uanset om den pågældende kommer direkte fra et tredjeland eller har opholdt sig ulovligt i et andet EU-land eller i ansøgerlandet.
Det eneste, der lovligt efter Metock-dommens afsigelse kan kræves dokumentation for, er vedkommendes familietilknytning til unionsborgeren og fremvisning af gyldigt pas. Derfor er det krav, der følger af de nye oplysninger på internetportalen om, at en tjenesteyders ægtefælle er indrejst lovligt til Danmark, formentlig i strid med Metock-dommen.
Til sidst er det vigtigt at understrege, at reel arbejdsløshed i en anden EU-stat bør være tilstrækkelig til, at en unionsborger ved hjemkomst til Danmark har ret til familiesammenføring efter EU-reglerne, da arbejdsløse borgere i henhold til Antonissen-dommen betragtes som arbejdstagere i hvert fald for så vidt angår retten til ophold.

Tvivlsom tolkning af unionsborgerskabet
Siden indførelsen i Maastricht-traktaten af bestemmelserne om unionsborgerskabet har enhver unionsborger ret til at opholde sig på en anden medlemsstats område sammen med sine familiemedlemmer.
Dette princip gælder, uanset om unionsborgeren er erhvervsaktiv eller ej, selv om det i sidst nævnte tilfælde kan kræves, at unionsborgeren har penge nok til at forsørge sig selv og er dækket af en sygesikringsordning.
Princippet omfatter med andre ord pensionister, studerende og andre selvforsørgende personer. Opholdsdirektivet 2004/38 og EF-Domstolens praksis bekræfter den retstilstand. Derfor vil en dansk statsborger, der lovligt har opholdt sig i en anden EU-stat, være omfattet af EU-retten ved sin hjemkomst.
Retten til ophold som unionsborger må nemlig anses som lige så grundlæggende som retten til at udøve erhvervsmæssig aktivitet i et andet EU-land. Modsat hvad der fremgår af ministeriernes notat fra august 2008 om Metock-dommen, er dette ikke en følge af sidstnævnte dom. Allerede i 2001 fastslog EF-Domstolen i Grzelczyk-sagen, at unionsborgerskabets formål er at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere, hvortil kommer, at Domstolen i Baumbast-sagen fra 2002 slog fast, at man kan nyde godt af den grundlæggende ret til ophold i en anden medlemsstat i sin egenskab af unionsborger.
Siden Sing-dommen er det klart, at en unionsborger kan påberåbe sig EU-reglerne om familiesammenføring ved hjemkomsten, når den pågældende har udøvet sin ret til fri bevægelighed.
I denne dom stilledes der yderligere krav om, at unionsborgeren falder ind under en af de kategorier, der er omfattet af EU-retten, dvs. at den pågældende skal være erhvervsaktiv i hjemlandet som arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende.
Domstolens afgørelse i Eind-dommen fra 2007 har ændret denne retstilstand, idet EF-Domstolen gik flere skridt videre og fastslog, at hjemlandet er afskåret fra at stille nogen som helst krav til deres statsborgere ud over at de pågældende har udøvet deres ret til fri bevægelighed. Dommernes begrundelse er, at unionsborgeren ikke vil benytte sig af retten til fri bevægelighed som arbejdstager, hvis den pågældende ikke er sikret en ret til at vende hjem til fædrelandet. Denne begrundelse vil i mine øjne også gælde, såfremt unionsborgeren ikke har opholdt sig i en anden medlemsstat for at udøve økonomisk aktivitet, men kun har bosat sig i denne stat i sin egenskab af unionsborger. Retten til fri bevægelighed som unionsborger er som nævnt lige så grundlæggende som retten til at udøve erhvervsmæssig aktivitet.
De nye oplysninger synes på det punkt uforenelige med EU-reglernes formål. Der er ikke sikkert grundlag i EU-retten for kravet om, at en dansk statsborger, der har udøvet sin ret til fri bevægelighed som studerende eller selvforsørgende, ved hjemkomsten skal dokumentere at have tilstrækkelige midler til at forsørge sig selv og sine familiemedlemmer.

For skrappe formkrav
Det følger af EU-retten, at medlemsstaterne kun har et ganske snævert råderum til at kræve formel dokumentation fra unionsborgeren.
Danske formkrav skal efterleve opholdsdirektivet, som opregner de dokumenter, der skal fremlægges for at opnå registreringsbevis/opholdskort, og som Domstolen anså som udtømmende i Metock-sagen. Andre krav må altså ikke opstilles.
Med hensyn til EU-borgere i Danmark kan der ikke – ud over fremvisning af pas eller ID – kræves anden form for bevis end en ansættelseskontrakt/bevis for selvstændig erhvervsvirksomhed eller dokumentation om selvforsørgelse, såfremt der søges om ret til ophold som unionsborger.
Det er derfor glædeligt, at der er sket en udvikling i den retning i det relevante ansøgningsskema.
Dog er det nye skema ikke problemfrit, da ansøgeren på tro og lov skal erklære at være reelt og faktisk etableret i Danmark. Skemaet indeholder for det første en noget påfaldende opfordring til, at en ansøger kan – men altså ikke skal – fremlægge dokumentation deraf i form af f.eks. leje, eller købekontrakt for bolig eller indmeldelse af barn i skole.
Det er her vigtigt at holde fast i, at der efter EU-retten netop ikke kræves dokumentation for sådanne forhold. Det forhold, at det efter skemaet er op til ansøgeren at beslutte at vedlægge sådan ekstra dokumentation, kan i sig selv give anledning til forvirring hos den enkelte ansøger.
Man kan for det andet pege på, at det er tvivlsomt, om der i skemaet kan kræves oplysninger om bl.a. hvilken type bolig, den pågældende EU-borger råder over, og om tidsrummet for EU-borgerens ophold på bopælen i Danmark.
Med hensyn til familiemedlemmer til en dansk statsborger, der søger om familiesammenføring efter EU-reglerne, kan det selvsagt kræves, at den danske statsborger godtgør at have gjort brug af retten til fri bevægelighed. Der kan dog sættes spørgsmålstegn ved, om der kan stilles andre og yderligere krav til den danske statsborger, særligt oplysning om boligtype i det andet EU-land. Endelig kan det nævnes, at det også er tvivlsomt om der efter EU-retten kan spørges til ansøgeres familieforhold (søskende), uddannelse og beskæftigelse.

Nye regler bør overvejes
EU-opholdsbekendtgørelsen og de nye oplysninger fra udlændingemyndighedernes portal bygger på en for snæver fortolkning af EU-reglerne og er på kollisionskurs med såvel EU-reglernes bogstav, ånd og formål, som EF-Domstolens nyeste retspraksis om unionsborgerskabet.
Særligt kan danske statsborgere, der enten leverer tjenesteydelser i et andet EU-land, eller har opholdt sig lovligt i en anden medlemsstat, uretmæssigt komme i klemme, hvis de danske regler og tilhørende vejledende oplysninger lægges til grund af myndighederne.
Af hensyn til borgerens retssikkerhed bør flere dele af EU-opholdsbekendtgørelsen og de nye oplysninger på portalen www.nyidanmark.dk tages op til fornyet overvejelse.

EU-opholdsbekendtgørelsen
Den nye EU-opholdsbekendtgørelse, som skal bringe de danske udlændingeregler i overensstemmelse med EU-reglerne kan findes på Integrationsministeriets og Udlændingeservices fælles portal, www.nyidanmark.dk, som informerer om kravene.

Ombudsmandens kritik
Myndighederne i Danmark har ikke vejledt borgerne godt nok om mulighederne for at få familiesammenføring. Sådan lyder konklusionen på den redegørelse, som Folketingets Ombudsmand, Hans Gammeltoft-Hansen, for nyligt offentliggjorde.
Integrationsministeriet og Udlændingeservice har vejledt ”i strid med god forvaltningsskik”, skriver Ombudsmanden i redegørelsen. Han har dog ikke fundet beviser for, at vildledningen foregik bevidst. Udlændingeservice har siden forsøgt at rette op på vejledningen af borgerne.