Advokaten 1 - Fælles strafferet lurer lige om hjørnet

Print Print
29-01-2008
Mellem EU-kommissionen og medlemslandene har der i mange år været strid om den strafferetlige kompetence i EU. En ganske ny dom fra EF-domstolen sætter punktum i konflikten.

Af Thomas Elholm, lektor, ph.d., Syddansk Universitet, medlem af Advokatrådets Strafferetsudvalg.

Igennem en årrække har der pågået en magtkamp mellem Kommissionen og medlemslandene vedrørende strafferetlig kompetence i EU. Den begyndte for alvor, da Kommissionen i begyndelsen af 1990’erne fremsatte et direktivforslag om hvidvask af penge. Ifølge forslaget blev medlemslandene pålagt pligt til at indføre strafferetlige sanktioner for overtrædelse af direktivets regler. Medlemslandene benægtede, at der skulle være kompetence til at fastsætte regler om straf i et direktiv. Det endte med, at Kommissionen måtte bøje af.
Kommissionen forsøgte imidlertid i de efterfølgende år at få tilkæmpet sig mere strafferetlig kompetence. Det var Kommissionens faste overbevisning, at der i traktatgrundlaget var hjemmel til at udstede regler om straf i f.eks. et direktiv. Kommissionens iver på dette område skyldes bl.a., at direktiver er relativt lette at få vedtaget, fordi der ikke kræves enstemmighed, men som udgangspunkt kun flertal eller kvalificeret flertal. Desuden har Kommissionen eksklusiv kompetence til at fremsætte direktivforslag, hvilket sætter Kommissionen i en meget gunstig position.
Medlemslandene har derimod traditionelt opfattet strafferetten som en hjørnesten i deres suverænitet og har derfor været tilbageholdende med at overlade EU kompetence på området. Ganske vist blev strafferetligt samarbejde en vigtig del af EU med Maastricht-traktaten fra 1991, men samarbejdet foregik på en sådan måde, at der skulle være enighed mellem landene, før retsakter om straf kunne vedtages.

Sejr for kommissionen
For få år siden vandt Kommissionen en vigtig (og for mange mennesker en overraskende) sejr i denne magtkamp. Det skete i efteråret 2005, da EF-domstolen afsagde dom i sagen C-176/03. Dommen vedrørte nogle regler om straf for miljøforurening. Kommissionen var af den opfattelse, at disse regler skulle vedtages i form af et direktiv. Medlemslandene derimod mente ikke, at der var hjemmel til at udstede regler om straf i et direktiv. De vedtog i stedet en såkaldt rammeafgørelse, der kræver enstemmighed.
Kommissionen fik medhold. Domstolen fandt, at hvis det var nødvendigt med henblik på at sikre fællesskabsrettens funktion, så kunne der vedtages regler om straf i et direktiv. Dermed var der skabt adgang for vedtagelse af strafferetlige regler i direktiver på en lang række fællesskabsretlige områder. Spørgsmålet var imidlertid, om der kun var kompetence til at kræve strafferetlige regler indført i medlemslandene, eller om der i direktivet også kunne stilles krav til straffens art (f.eks. bøde eller frihedsstraf) og krav til strafferammernes udformning i medlemslandene.
Dét spørgsmål havde EF-domstolen for nylig lejlighed til at beskæftige sig med i sagen C-440/05. Sagen vedrørte en rammeafgørelse om forurening fra skibe. I rammeafgørelsen blev der stillet bestemte krav til straffens art og til strafferammerne i forbindelse med visse former for skibsforurening. Kommissionen mente, at sådanne regler skulle vedtages i form af et direktiv.
Ikke mindre end 19 EU-medlemslande – heriblandt Danmark – havde interveneret i sagen med påstand om, at der ikke var hjemmel til at fastsætte regler om straffens art og strafferammerne i et direktiv. Hvis Kommissionen fik medhold, ville det betyde, at f.eks. Danmark – mod Folketingets ønske – kunne blive tvunget til at forhøje strafferammerne for en lang række forbrydelser. End ikke Danmark, Finland og Sverige ville tilsammen kunne modsætte sig sådanne forslag fra Kommissionen. Når jeg nævner netop disse tre lande skyldes det, at de nordiske lande er kendt for relativt lave straffe og strafferammer sammenlignet med mange andre EU-medlemslande. Kompetence til at fastsætte regler om straf i direktiver ville derfor kunne få ganske vidtrækkende konsekvenser for nordisk strafferet. Bl.a. derfor var sagens udfald ventet med spænding.
I modsætning til tidligere gav EF-domstolen i denne sag ikke Kommissionen medhold. I dommen fra 23. oktober 2007 fastslår EF-domstolen, at der ganske vist er kompetence til at kræve strafferetlige sanktioner indført i medlemslandene for overtrædelser af fællesskabsretten, men at der ikke er hjemmel til at kræve en bestemt strafart indført eller stille krav til landenes strafferammer.
Hvorfor egentlig ikke, kunne man spørge? Når nu der er kompetence til i et direktiv at kræve straf indført i medlemslandene, hvis det er nødvendigt med henblik på fællesskabsrettens funktion, hvorfor kan der så ikke stilles krav til straffens art og til strafferammerne, hvis det er nødvendigt af hensyn til fællesskabsretten?
Det spørgsmål giver EF-domstolen ikke svar på i sagen. Domstolen er faktisk bemærkelsesværdig kortfattet på dette punkt. Domstolen fastslår, at der ikke er kompetence til at vedtage regler om straffens art og om strafferammerne i et direktiv, men den begrunder det ikke nærmere.

Stakket frist
Nogle måneder før EF-domstolens dom kom generaladvokat Mazák med sit forslag til afgørelse i sagen. Han konkluderer, at der er kompetence til at fastsætte regler om straf i direktiver, men derimod ikke regler om en bestemt type straf eller om strafferammer. Han bygger denne forskel på, at det ville kunne ødelægge sammenhængen i de nationale strafferammesystemer, hvis der skete regulering heraf uden national tilpasning og tilslutning. Ydermere, siger han, kan spørgsmålet om effektive sanktioner ikke ses isoleret fra de nationale sammenhænge, hvori en given sanktion skal indgå. Hvilken sanktion, der er effektiv og afskrækkende, må vurderes i forhold til de forskellige landes forskellige straffesystemer. De enkelte medlemslande er således bedre i stand til at fastsætte størrelsen af sanktionerne, og derfor bør fællesskabet ikke regulere dette. Det vil være i strid med nærhedsprincippet.
Generaladvokatens argument er både lødigt og slagkraftigt. Frygten for manglende sammenhæng i de nationale strafferammesystemer er reel. Om det er denne begrundelse, som har fået EF-domstolen til at bremse Kommissionens fremfærd, der ellers ville have været endnu et skridt i føderal retning, står hen i det uvisse.
Muligvis har EF-domstolen skelet til det store antal medlemslande, som havde interveneret i sagen. EF-domstolen har ganske vist før været villig til at træffe kontroversielle beslutninger, hvis det har kunnet gavne fællesskabsretten. Men sagen er, at der med reformtraktaten lægges op til en afgørende ændring, der tilgodeser Kommissionens ønske om udvidet strafferetlig kompetence, så det i stigende grad bliver muligt at vedtage retsakter om straf med flertal eller kvalificeret flertal. EF-domstolen ville således ikke have vundet meget andet end lidt tid, hvis den havde afgjort sagen til fordel for Kommissionen. Den ville derimod have udsat sig for en risiko for voldsom kritik.
Uanset Domstolens bevæggrunde står det nu klart, at der i et direktiv kan kræves strafferetlige sanktioner indført i medlemslandene. Derimod kan der ikke kræves bestemte strafarter indført eller bestemte strafferammer. Med dommen er der dermed sat punktum i sagen om magtkampen mellem Kommissionen og medlemslandene vedrørende strafferetlig kompetence.
Og dog. Der udestår nemlig en række spørgsmål, som knytter sig til den strafferetlige regulering. Kan der f.eks. i et direktiv kræves straf for medvirken og forsøg, og kan der stilles krav til udformningen af dette ansvar? Kan der i et direktiv kræves andre strafferetlige sanktioner anvendt, f.eks. konfiskation og rettighedsfortabelse? Selvom der givetvis kan siges en hel del for og imod en bekræftende besvarelse af sådanne spørgsmål, så mangler der en endelig afklaring ved EF-domstolen. Det er dog næppe ulejligheden værd at anlægge sag, nu hvor reformtraktaten står for døren og løser problemet.