Advokaten 9 - Europæisk Retspolitik

Print Print
12-11-2007

Retssikkerhed og lovfortolkning ifølge EF-domstolen

Ifølge en dom fra EF-domstolen, foranlediget af Østre Landsret, er det de nationale domstole, der i sidste ende skal sikre borgernes retssikkerhed ved lovfortolkning.

Af Thomas Elholm, lektor, ph.d. Syddansk Universitet. Medlem af Advokatrådets Strafferetsudvalg

Efter EF-domstolens faste praksis hører det såkaldte “retssikkerhedsprincip” til EU-rettens almindelige retsgrundsætninger. Groft sagt går det ud på, at hvis en national domstol skal kunne idømme en borger straf for overtrædelse af EU-retten, så skal der være klar hjemmel i den nationale lov. På den baggrund kunne man vel forvente, at EF-domstolen også ville fortolke EU-retten på en sådan måde, at borgerne ikke risikerede straf på et tvivlsomt grundlag. Men sådan forholder det sig ikke helt. En ganske ny dom fra EF-domstolen – rejst på foranledning af Østre Landsret – illustrerer hvorfor og klargør retstilstanden.

Grøngaard & Bang-sagen
Baggrunden for sagen var en fusion mellem RealDanmark og Danske Bank. Et medarbejdervalgt medlem af bestyrelsen i RealDanmark (Bang), erfarede på interne møder i RealDanmark, at der var en forestående fusion med Danske Bank under opsejling. Det kom også frem på møderne, at det nye selskab formentlig skulle skille sig af med et relativt stort antal medarbejdere. Bang henvendte sig derfor til formanden for den fagforening, hvis medlemmer han repræsenterede (Finansforbundet). Forbundets formand, Grøngaard, drøftede derefter sagen med sine to næstformænd og med en ledende medarbejder i sekretariatet. Sidstnævnte købte efterfølgende aktier i RealDanmark og solgte dem med stor fortjeneste. Han blev senere straffet for insiderhandel.
Men der blev også rejst straffesag mod Grøngaard og Bang, fordi de havde videregivet oplysninger om fusionen. Sagen er nemlig, at EU’s direktiv om insiderhandel kræver forbud mod videregivelse af sådan intern viden. Der er imidlertid en undtagelse til dette forbud. Direktivet beskriver det således, at hvis der videregives oplysninger som “et normalt led i udøvelsen af vedkommendes beskæftigelse, erhverv eller funktioner”, så er det acceptabelt.
I den danske værdipapirhandelslov, som implementerer direktivet, har man valgt at bruge direktivets ordlyd (altså “et normalt led i...” osv.). Det spørgsmål, som landsretten stillede EF-domstolen, lød derfor (groft forenklet): Hvordan fortolkes udtrykket “et normalt led i udøvelsen af vedkommendes beskæftigelse, erhverv eller funktioner”?
Grøngaard og Bang gjorde for EF-domstolen gældende, at Domstolen ikke burde anlægge en indskrænkende fortolkning af udtrykket “et normalt led i udøvelsen af vedkommendes erhverv”. En indskrænkende fortolkning ville jo kunne betyde, at de havde overtrådt reglerne og dermed risikerede straf. Grøngaard og Bang henviste bl.a. til principper, der ligner retssikkerhedsprincippet.

Generaladvokatens holdning
Generaladvokat L.M. Poiares Maduro afviste Grøngaards og Bangs argument. Han siger ganske vist i sit forslag til afgørelse, at sagens strafferetlige karakter gør overvejelser om retssikkerheden påkrævet. Han tilføjer imidlertid, at direktivet jo ikke i sig selv kræver strafferetlige sanktioner anvendt, og desuden må fortolkningen af et direktiv ikke afhænge af arten af det nationale søgsmål (altså om det er et civilretligt, strafferetligt eller administrativt søgsmål).
I sin fortolkning af EU-retten bindes EF-domstolen med andre ord ikke af, om sagen tilfældigvis er en straffesag. Retssikkerhedsprincippet kræver ikke i sig selv en særlig fortolkning af undtagelsesbestemmelsen i insiderdirektivet, siger generaladvokaten.
Men hvordan skal retssikkerheden så sikres i forbindelse med fortolkning af regler, hvis overtrædelse kan medføre straf? Det giver generaladvokaten følgende svar på. Mens EF-domstolen begrænser sig til at fortolke selve direktivet, så har den nationale domstol pligt til at påse, at retssikkerhedsprincippet overholdes ved fortolkningen af de nationale bestemmelser, som implementerer direktivet.
Efter denne konstatering vender generaladvokaten sig mod fortolkning af direktivet, og han argumenterer for en indskrænkende fortolkning af undtagelsen i direktivet. Det er kun i ganske begrænset omfang, at insideroplysninger må videregives. En sådan indskrænkende fortolkning er nødvendig, siger generaladvokaten, for at sikre formålet med og effektiviteten af reglerne.

EF-domstolens afgørelse
EF-domstolen fulgte generaladvokatens forslag. Den afslog Grøngaards og Bangs argument om retssikkerheden. Det skete med samme begrundelse som generaladvokaten, nemlig at det ikke kunne være afgørende for fortolkningen af en direktivbestemmelse, om direktivet tilfældigvis var implementeret ved strafferetlige, civilretlige eller administrative foranstaltninger i medlemslandene.

Domstolen gik herefter over til at fortolke direktivet. På baggrund af en fortolkning af formålet med direktivet og bl.a. henset til, at sådanne undtagelser til hovedregler i EU-retten generelt skal fortolkes indskrænkende, fortolkede Domstolen også denne undtagelse indskrænkende. Domstolen nåede frem til, at videregivelse af intern viden kun må ske, hvis der er “tæt forbindelse mellem videregivelsen og udøvelsen af vedkommendes erhverv”, og hvis det samtidigt er “strengt nødvendigt”.

Konsekvenserne
Domstolens fortolkning kan meget vel vise sig at være til skade for de tiltalte Grøngaard og Bang (Østre Landsret har i skrivende stund ikke afsagt dom i straffesagen). Og set i et strafferetligt perspektiv er det vel en fortolkning, som – i det mindste – må give anledning til retssikkerhedsmæssige overvejelser om klarhed og forudsigelighed. Det er efter min mening ikke nærliggende at fortolke passusen om “et normalt led i udøvelsen af en persons beskæftigelse”, som et krav om, at videregivelsen skal være “strengt nødvendig”, således som EF-domstolen kommer frem til.
Alligevel virker EF-domstolens begrundelse for at vælge en sådan fortolkning rimelig. Hvis EU-retten skal kunne fungere tilfredsstillende på dette område, må undtagelser til forbuddet om videregivelse af intern viden givetvis fortolkes indskrænkende. Og en fortolkning, der kan have betydning i alle EU-landene, kan ikke bero på, om Danmark tilfældigvis har valgt at implementere direktivet ved strafferetlige eller andre foranstaltninger. I så fald ville EU-retten jo kunne blive lammet af alle mulige straffesager i EU-landene om dette eller hint.

Retssikkerheden
Men heroverfor står Grøngaards og Bangs retssikkerhed. Og den sættes jo netop på spidsen i denne sag, hvor der er tale om anvendelse af indgribende strafferetlige sanktioner. Så hvad er der tilbage af EF-domstolens store ord om retssikkerhed og hensyntagen til retssikkerhedsprincippet? Svaret ligger formentlig i to præmisser, som kommer før præmisserne vedrørende fortolkningen af direktivet. EF-domstolen udtaler – som generaladvokaten – at det er den nationale domstols opgave at sørge for, at retssikkerhedsprincippet overholdes, når national ret fortolkes i lyset af en direktivbestemmelse.

Tanken synes altså at være den, at EF-domstolen i sin fortolkning af EU-retten ikke kan være bundet af, hvordan et direktiv tilfældigvis er implementeret i et medlemsland. Til gengæld har de nationale domstole pligt til at påse, at retssikkerhedsprincippet ikke krænkes, når national ret fortolkes i lyset af et direktiv. I den konkrete sag betyder det, at Østre Landsret kun kan pålægge Grøngaard og Bang strafansvar, hvis det henset til retssikkerhedsprincippet er rimeligt at fortolke den danske bestemmelse (med ordlyden “et normalt led”) som et krav om, at videregivelse af oplysninger skal være “strengt nødvendigt”.

Perspektivering
Den ovenfor beskrevne fremgangsmåde løser et grundlæggende dilemma i EU-retten. På den ene side er EF-domstolen og de øvrige EF-institutioner nødt til at fortolke EU-retten, så den bliver mest mulig effektivt og ensartet anvendt. På den anden side må der være grænser for, hvor meget de retsundergivne skal lide under dårlig national implementering af f.eks. et direktiv. Det gælder især i tilfælde, hvor direktivkonform fortolkning af national ret indebærer et strafansvar. Retssikkerhedsprincippet udstikker grænsen for, hvor langt nationale myndigheder kan fortolke national ret til skade for en tiltalt. Hvis grænsen sprænges, skal de nationale myndigheder undlade at straffe. Det vil ganske vist i nogle tilfælde være lig med traktatbrud, men det er i så fald et anliggende mellem EU og det pågældende medlemsland. Med andre ord, EU’s institutioner må i sådanne tilfælde anlægge sag om traktatbrud mod det pågældende land – det kan ikke være den enkelte borger, som skal bøde for den dårlige implementering.