Advokaten 7 - Samfundstjeneste – succes eller ej?

Print Print
24-09-2007
Der er ingen risiko ved at lade lovovertrædere afsone deres straf ved samfundstjeneste, viser en undersøgelse. Og både de dømte, de ansatte i Kriminalforsorgen og befolkningen opfatter afsoningsformen som mere human og rimelig.

Af fuldmægtig, ph.d. Susanne Clausen. Artiklen er baseret på forfatterens ph.d.-afhandling “Samfundstjeneste – virker det? En proces- og effektevaluering af samfundstjenesteordningen i Danmark”.

I 1975 nedsatte Justitsministeriet en arbejdsgruppe, som fik til opgave at “pege på foranstaltninger, der vil være egnede til at begrænse anvendelsen af frihedsstraf”. I arbejdsgruppens betænkning, Alternativer til frihedsstraf – et debatoplæg 1977, blev der fremhævet fire begrundelser for at begrænse anvendelsen af (ubetinget) frihedsstraf.
Den første begrundelse var et humanitetshensyn. Det blev fremhævet af arbejdsgruppen, at frihedsberøvelse indebærer en betydelig belastning for den indsatte og “ofte vil have en række negative virkninger, der strækker sig ud over frihedsberøvelsens ophør – brudt familieliv, tab af arbejde, en negativ prægning af andres oplevelse af den dømte og af dennes selvoplevelse (stigmatisering) mv.” Den anden begrundelse angik hensigtsmæssigheden af frihedsberøvelse som strafferetlig sanktion. Et vigtigt formål med straf var at forhindre recidiv. Undersøgelser viste imidlertid, at (ubetinget) frihedsstraf ikke syntes at være velegnet til at resocialisere indsatte, men derimod risikerede “at styrke en negativ personlighedsudvikling i retning af uselvstændighed, apati, aggressivitet over for samfundet i almindelighed, ringere selvrespekt og en højere grad af identifikation med et kriminelt adfærdsmønster.” Recidivundersøgelser viste endvidere, at frihedsberøvende foranstaltninger ikke var bedre til at forebygge kriminelt recidiv end ikke-frihedsberøvende foranstaltninger. Det tredje argument, som blev anført, var, at berigelseskriminalitet pga. af ændringerne i samfundet i øvrigt (velstandsstigning og øget forsikringsdækning) ikke blev anset for at være en så alvorlig forbrydelse som tidligere, og det var derfor ikke længere nødvendigt at straffe berigelseskriminalitet med frihedsberøvelse (proportionalitetshensyn). Den sidste begrundelse for at begrænse anvendelsen af frihedsberøvelse var samfundsøkonomiske hensyn. Begrundelsen var kort og godt, at eftersom ikke-frihedsberøvende sanktioner var billigere end frihedsberøvende sanktioner, kunne man spare nogle ressourcer ved at idømme lovovertrædere alternativer til frihedsstraf.
Arbejdsgruppen overvejede forskellige nye strafferetlige sanktioner, herunder samfundstjeneste, og det blev i den forbindelse foreslået at iværksætte en forsøgsordning med samfundstjeneste for at bedømme sanktionens anvendelighed. Denne forsøgsordning blev iværksat i 1982 og efter at have fungeret som forsøg i ti år, blev samfundstjenesteordningen gjort permanent i 1992.

Begrænsning af ubetinget frihedsstraf
Har indførelsen af samfundstjenesteordningen så – som tilsigtet – medført en begrænsning i anvendelsen af ubetinget frihedsstraf? Det umiddelbare svar er ja. Der er ingen tvivl om, at mange lovovertrædere, som tidligere, dvs. før samfundstjenesteordningen blev indført, stod til en ubetinget dom, nu i stedet får en betinget dom med vilkår om samfundstjeneste. Da den permanente samfundstjenesteordning blev indført i 1992, blev der afsagt ca. 500 samfundstjenestedomme om året. I 2006 var antallet steget til ca. 4100 personer. Samme år blev der idømt ca. 10.700 ubetingede domme. Samfundstjeneste er således ikke længere et ubetydeligt alternativ til fængselsstraf.
Det kan imidlertid ikke udelukkes, at en samfundstjenestedom i visse tilfælde bliver anvendt i stedet for en betinget dom og ikke som et alternativ til en ubetinget dom. I så fald er der tale om “net widening”. Risikoen for “net widening” opstår, fordi den danske samfundstjenestemodel ikke udelukker, at samfundstjeneste kan anvendes i grænseområdet mellem betinget og ubetinget dom – og dermed i tilfælde, som tidligere ville have udløst en betinget dom. Der er ikke efter ordningens indførelse foretaget undersøgelser, der vurderer omfanget af en eventuel “net widening”. I forbindelse med forsøgsordningen blev der imidlertid foretaget en undersøgelse af dette, og heri lød konklusionen, at der kun forekom “net widening” i et mindre omfang.

Humanisme
Ph.d.-afhandlingen, som denne artikel bygger på, indeholder dels en kvantitativ undersøgelse baseret på registerdata (effektundersøgelse) og dels en kvalitativ undersøgelser baseret på interview med ansatte i den frie kriminalforsorg, ansatte på samfundstjenestestederne og samfundstjenestedømte.
Afhandlingens kvalitative undersøgelse viser, at samfundstjeneste uden tvivl opfattes som en mere human straf end fængselsstraf. Det gælder både blandt de samfundstjenestedømte, de ansatte i den frie kriminalforsorg og de ansatte på samfundstjenestestederne.
Tidligere undersøgelser har vist, at en (længerevarende) fængselsstraf med stor sandsynlighed vil forværre den dømtes sociale, personlige og økonomiske situation. Der synes at være færre negative konsekvenser forbundet med at aftjene samfundstjeneste.
Med en samfundstjenestedom er den dømte i stand til at bevare sit arbejde. Dermed mister han ikke indtægt og får ikke forværret sin økonomiske situation – eller risikerer at miste sin bolig, fordi han ikke er i stand til at betale husleje. En anden væsentlig fordel er, at den dømte ikke adskilles fra sin familie. Sanktionen er således ikke i samme omfang en belastning for parforholdet. De ansatte i den frie kriminalforsorg forklarer, at en fængselsstraf kan være starten på en social deroute (med arbejdsløshed, mistet bolig og skilsmisse), der ender med at blive en kriminel løbebane. En forværring af de dømtes sociale, personlige og økonomiske forhold kan således også medføre en øget recidivrisiko.
En samfundstjenestedom er endvidere mindre stigmatiserende end en fængselsstraf. Dels optræder samfundstjenestedommen i kortere tid på den private straffeattest end en ubetinget dom. Lige så vigtigt er dog, at en samfundstjenestedom indikerer en mindre grad af kriminel belastning. Det er således mere tilgiveligt for omgivelserne (venner, familie, arbejdsplads mv.), at vedkommende er kommet på kant med loven, når lovovertrædelsen “kun” udløser en samfundstjenestedom. Ingen af de dømte, der indgik i undersøgelsen, opfattede sig selv som “kriminel”. At deres lovovertrædelse kun har medført en samfundstjenestedom, bekræfter dem i, at de ikke er rigtig kriminelle. Det har derfor betydning for de dømtes selvopfattelse.

Hensigtsmæssighed
Den anden begrundelse for at ville begrænse anvendelsen af fængselsstraf var hensigtsmæssighed. Argumentet var, at fængselsstraffen havde vist sig at være kontraproduktiv (dvs. øgede de dømtes recidivrisiko fremfor at nedsætte den), og at alternativer til frihedsberøvelse derfor måtte være bedre – eller i hvert fald ikke værre end fængselsstraf. Resultaterne fra afhandlingens kvantitative undersøgelse (effektundersøgelsen) bekræfter, at samfundstjeneste ikke er værre end fængselsstraf og i nogle tilfælde tilmed bedre end fængselsstraf, hvad angår den kriminalpræventive effekt af sanktionen. Effektundersøgelsen omfatter to typer af lovovertrædere: færdselslovsovertrædere (primært spritbilister) og voldsdømte.
Effektundersøgelsen viser, at der overordnet set er samme recidiv for de samfundstjenestedømte som for de fængselsdømte, når der bliver kontrolleret for forskelle i de dømtes personlige, sociale og økonomiske forhold. Undersøgelsen viser imidlertid også, at der for nogle gruppers vedkommende er en recidivhæmmende effekt af at idømme samfundstjeneste i stedet for fængselsstraf.
For overtræderne af færdselsloven viser det sig, at de unge, som er idømt samfundstjeneste, generelt har lavere recidiv end unge, som har været i fængsel (36 pct. lavere). For de voldsdømtes vedkommende viser undersøgelsen en positiv effekt for de arbejdsløse. Arbejdsløse, som har fået samfundstjeneste, har lavere recidiv end arbejdsløse, som har fået fængselsstraf (30 pct. lavere). For personer i arbejde er der derimod ingen forskel i recidivet.
For de unges vedkommende kan effekten af samfundstjenesten nok forklares med, at de unge hermed undgår de negative konsekvenser af fængselsstraffen. Det er altså det forhold, at de unge ikke kommer i fængsel, som formodes at have en kriminalpræventiv effekt. De undgår at få kontakt med andre og mere kriminelt belastede lovovertrædere. For de arbejdsløses vedkommende kan det kriminalpræventive udbytte derimod nok tilskrives selve samfundstjenesten. Denne kan give de arbejdsløse noget, de ikke havde i forvejen: noget at stå op til, en forpligtelse, en tro på at de kan bruges til noget, en følelse af at de har nogle evner, en oplevelse af at blive respekteret og en anerkendelse af det arbejde, de udfører på samfundstjenestestedet.
Effektundersøgelsen viser, at der er en positiv effekt af samfundstjeneste for nogle grupper, men har på den anden side altså ikke kunnet påvise, at samfundstjeneste overordnet set, dvs. for samtlige dømte, medfører lavere recidiv end fængselsstraf.
Resultatet kan dog til dels forklares af, at effektundersøgelsen kun omfatter dømte med korte straffe. 92 pct. af de voldsdømte i datasættet har nemlig fået en udmålt straf på under to måneder, mens alle færdselslovsovertræderne har fået udmålt en straf på under 60 dage. Såvel de negative konsekvenser af fængselsstraffen som det positive udbytte af en samfundstjenestedom må antages at være tidsafhængige. En fængselsstraf på 1-2 måneder gør ikke nødvendigvis ubodelig skade i en – ellers velfungerende – persons liv. Korte udmålte straffe udløser desuden få idømte samfundstjenestetimer – og en kortere afviklingsperiode. Ved korte samfundstjenesteforløb er det vanskeligt for samfundstjenestestedet og den frie kriminalforsorg at nå at påvirke den dømte i en positiv retning.

Proportionalitet
Den tredje begrundelse for, at man sidst i 70’erne anbefalede at indføre alternativer til frihedsberøvelse, var, at berigelseskriminalitet blev anset for mindre alvorlig end tidligere, og det derfor ikke længere var nødvendigt at sætte den type lovovertrædere i fængsel. Den oprindelige målgruppe for samfundstjenesteordningen var da også de berigelseskriminelle, men siden er anvendelsesområdet blevet udvidet. Denne begrundelse for at begrænse anvendelsen af frihedsberøvelse angår altså proportionalitetsforholdet mellem kriminalitetens art og straffens type. Der er to forhold, som gør sig gældende i dette proportionalitetsforhold: Det samfundsmæssige syn på kriminaliteten og den pønale værdi af straffen.
For at samfundstjeneste kan anvendes som et alternativ til fængselsstraf forudsættes, at samfundstjeneste har en stor pønal værdi. Den kvalitative undersøgelse viser da også, at den pønale værdi er stor. Den består i udførelsen af gratis og ufrivilligt arbejde; berøvelsen af den tid, der bruges på at aftjene samfundstjeneste og transport; begrænsninger i de dømtes handlefrihed, fordi de skal følge afviklingsplanen; mindre fritid; en tilbagevendende påmindelse om, at de skal aftjene samfundstjeneste som led i en straf; kontrol fra den frie kriminalforsorg; og truslen om at komme i fængsel, hvis de ikke overholder dommens vilkår. Dertil kommer den pønale værdi af det, som er fælles for alle, der får en dom: ventetiden indtil domfældelse, hvor mange føler deres liv er sat på standby; en økonomisk straf i form af bøder, betaling af sagsomkostninger mv.; og selve det at få en plettet straffeattest og blive stemplet som kriminel. Der er ingen tvivl om, at de dømte føler samfundstjeneste som en byrde og en straf.
Selvom de dømte føler, at samfundstjeneste har en stor pønal værdi, er det dog en straf, som de foretrækker – og opfatter som mere meningsfuld – fremfor at komme i fængsel. Det er ikke blot de dømte, som opfatter samfundstjeneste som mere meningsfuld end fængselsstraf. Det samme gør de ansatte i den frie kriminalforsorg, de ansatte på samfundstjenestestederne og befolkningen generelt. Retsbevidsthedsundersøgelsen fra 2006 viser, at der generelt er stor opbakning i befolkningen til samfundstjeneste og at mange gerne ser anvendelsesområdet udvidet, så lovovertrædere, som i dag kommer i fængsel, i stedet får samfundstjeneste.

Samfundsøkonomi
Den sidste begrundelse for at ville begrænse anvendelsen af fængselsstraf var samfundsøkonomiske hensyn. Formålet var med andre ord at spare penge, idet ikke-frihedsberøvende foranstaltninger sædvanligvis er billigere end frihedsberøvende foranstaltninger. Undersøgelsen bekræfter, at samfundstjeneste er billigere end fængselsstraf. Afhandlingen indeholder dog ikke en egentlig cost-benefit undersøgelse, men tager udgangspunkt i de beregninger, som Direktoratet for Kriminalforsorgen fik foretaget i 1998 hos Deloitte & Touche.
Disse beregninger viste, at mens afsoning af en fængselsstraf på 30 dage i et åbent fængsel kostede 19.770 kr., var udgifterne til en samfundstjenestedom på 40 timer kun 9.800 kr., dvs. knap halvdelen. Beregningerne viste, at en lovændring, som erstattede alle fængselsstraffe på indtil 3 måneder for færdselslovskriminalitet med samfundstjeneste, ville give en besparelse på 4 mio. kr. årligt. En lovændring, der udvidede anvendelsesområdet for straffelovsovertræderne med 12½ pct. (af domme på indtil 18 måneder), ville give en besparelse på 29 mio. kr. årligt, mens en udvidelse af anvendelsesområdet med 50 pct. ville give en besparelse på 115 mio. kr. årligt. I den periode samfundstjenesteordningen har eksisteret (fra 1992 til 2006) er der blevet idømt 32.077 samfundstjenestedomme. Der er næppe nogen tvivl om, at der har været en besparelse ved, at disse lovovertrædere har aftjent samfundstjeneste fremfor at komme i fængsel.

Hvad er succes?
Afhandlingens effektundersøgelse viser, at der for de fleste dømtes vedkommende – mod forventning – ikke er en større kriminalpræventiv effekt af at give samfundstjeneste i stedet for fængselsstraf. Det resultat rejser et centralt spørgsmål: Hvad er succes? Skal samfundstjeneste give mindre recidiv end fængselsstraf for, at det er en succes. Fremfor at konkludere, at samfundstjeneste ikke giver større effekt (dvs. mindre recidiv), kunne man i stedet konkludere, at samfundstjeneste giver samme effekt som fængselsstraf. Ingen af analyserne viser, at samfundstjenere begår mere kriminalitet ved at afsone deres dom i frihed. Der er således ingen risiko forbundet med samfundstjenestesanktionen. At de samfundstjenestedømte har samme recidivprocent som de fængselsdømte, kan således betragtes som et udtryk for succes.
Den kriminalpræventive effekt bør dog ikke være det eneste succeskriterium. Når man skal vurdere, om samfundstjenesteordningen er en succes, bør man vurdere ordningen i forhold til alle de begrundelser, der var for at indføre alternativer til frihedsberøvelse. Når samfundstjenesteordningen tolkes i denne optik, bliver konklusionen følgende: Samfundstjenesteordningen kan betragtes som en succes, fordi man med samfundstjeneste kan straffe lovovertrædere ved at lade dem afsone deres dom i frihed på en måde, som føles som en straf – men en mere rimelig og meningsfuld, mere human og billigere straf – ved at lade dem udføre et samfundsnyttigt arbejde, og hvor der opnås samme effekt, som ved at sætte folk i fængsel, og for nogle grupper tilmed en større kriminalpræventiv effekt.

Samfundstjeneste
Den danske samfundstjenesteordning består i, at en person kan dømmes til at udføre ulønnet, samfundsnyttigt arbejde i 30-240 timer. Betinget dom med vilkår om samfundstjeneste anvendes som hovedregel som et alternativ til en fængselsstraf på indtil 12 måneders fængsel.

Afhandlingen bliver udgivet på DJØFs forlag i efteråret 2007.