Advokaten 6 - EU’S REFORMTRAKTAT

Print Print
27-08-2007
Første skridt på vejen mod en ny EU-traktat er taget, men der er stadig lang vej endnu. I Danmark er der taget hul på diskussionen om folkeafstemning eller ej.

Af Morten Broberg, lektor

En tidlig lørdag morgen i slutningen af juni kunne EU’s formand den tyske kansler Angela Merkel sammen med kommissionsformand José Emmanuel Barroso meddele, at EU havde fået en ny traktat til afløsning for den strandede forfatningstraktat. Det var i hvert tilfælde sådan situationen blev udlagt i medierne.
Men er det virkelig så enkelt, og hvad indebærer ”den nye traktat”? I det følgende gives en kort oversigt over den videre proces hen imod en ny traktat og over traktatens indhold, ligesom spørgsmålet om, hvorvidt der skal afholdes folkeafstemning om traktaten, vil blive berørt.

Processen mod en ny traktat
Det forhandlingsmandat, som EU's stats- og regeringschefer blev enige om i Bruxelles i slutningen af juni måned, var kun afslutningen af første etape hen imod ”reformtraktaten”, som den ny traktat er blevet kaldt. Med forhandlingsmandatet har stats- og regeringscheferne søgt at løse alle væsentlige spørgsmål i forbindelse med udarbejdelsen af reformtraktaten.
Forhandlingsmandatet fastlægger rammen for den regeringskonference, hvor den ny traktats præcise udformning skal afklares. Formentlig vil reformtraktaten være forhandlet på plads inden udgangen af 2007. Den præcise udformning af selve traktaten udgør anden etape.
Tredje og sidste etape er ratificeringen af traktaten i de 27 medlemsstater – en etape, som tidligere har vist sig at volde væsentlige problemer. Eksempelvis kørte den såkaldte forfatningstraktat af sporet netop i forbindelse med ratificeringen, idet vælgerne i såvel Frankrig som Nederlandene forkastede den i folkeafstemninger.
At der nu foreligger et forhandlingsmandat for en ny traktat er således langt fra ensbetydende med, at vi også får en ny traktat – der er lang vej endnu.

Hovedtræk af den ny traktat
Det nugældende traktatgrundlag er blevet til gennem et stort antal ændringer, hvilket nødvendigvis er afspejlet i traktatens opbygning og fremtoning. Den nu opgivne forfatningstraktat ville have indebåret en gennemgribende ”oprydning” i denne patchworktekst. Med reformtraktaten er ”oprydning” blevet opgivet, idet der i stedet er tale om en ændringstraktat, som vi kender fra tidligere. Når reformtraktaten kun indeholder ændringerne af de eksisterende traktater, bliver den nødvendigvis væsentligt kortere end forfatningstraktaten, som jo skulle indeholde ”det hele” – dvs. både ”gammelt” og ”nyt”. Dette vil formentlig have betydning, når traktaten skal ”sælges” til borgerne i EU.
Reformtraktaten er blevet omtalt som en ”lightudgave” af den nu forkastede forfatningstraktat. Ved forhandlingerne har man nemlig taget udgangspunkt i forfatningstraktaten, men har dog søgt at fjerne de elementer, som særligt ”gav smag” af forfatning. Således bruges ordet ”forfatning” ikke længere, ligesom EU's flag, hymne og motto ikke indgår i reformtraktaten. At EU-retten har forrang over national lovgivning vil heller ikke blive nævnt i selve traktaten, men vil i stedet fremgå af en erklæring knyttet til reformtraktaten. Man har ligeledes valgt fortsat ikke at indskrive EU’s charter for grundlæggende rettigheder i selve traktaten. Men reformtraktaten vil dog indeholde en henvisning til charteret. Hvor charteret i dag formelt set ikke er bindende, vil der med en sådan henvisning fra traktaten være tale om en markant styrkelse, idet charteret fremover vil blive juridisk bindende. Af stor politisk betydning er, at man på fransk foranledning har valgt at ændre Fællesskabets formålsartikel, så det ikke længere fastslås, at det indre marked bygger på ”fri og lige konkurrence”. Dette væsentlige princip vil i stedet blive placeret i en protokol knyttet til reformtraktaten.
Reformtraktaten fastholder en række af de væsentlige institutionelle ændringer, som blev fremlagt i forfatningstraktaten. Der skal således vælges en fast formand for 2½ år ad gangen, der åbnes mulighed for et såkaldt ”borgerinitiativ”, hvor borgerne kan opfordre Europa-Kommissionen til at iværksætte lovgivning på et bestemt område. Antallet af kommissærer beskæres, så de bliver mindre end antallet af medlemslande. Kommissærposterne skal herefter gå på omgang blandt medlemslandene. En yderligere vigtig nyskabelse er, at medlemslandenes parlamenter får indsigelsesret over for Kommissionens forslag, i de tilfælde hvor parlamenterne mener, at Kommissionen ikke har overholdt nærhedsprincippet.
Et forhold, som gav anledning til særlige problemer i forhandlingerne, var ændringen af afstemningsreglerne. Særligt det såkaldte ”dobbelte flertal”, som er hentet i forfatningstraktaten, førte til polsk modstand. Dobbelt flertal indebærer, at 55 procent af landene og 65 procent af vælgerne skal stå bag ny lovgivning. Det styrker de store lande på bekostning af bl.a. Polen. Det lykkedes at få Polen til at acceptere de foreslåede ændringer mod, at der blev lavet en længerevarende overgangsordning.

Suverænitetsafgivelse og folkeafstemning
I forbindelse med stats- og regeringschefernes aftale om reformtraktaten er det blevet fremført, at den danske regering aktivt har arbejdet for, at ni områder, som ville indebære afgivelse af suverænitet, er blevet holdt ude af traktaten. Målet skulle være at sikre, at den ny traktat ikke skulle sendes til folkeafstemning. Særligt blandt EU-skeptikerne er det blevet hævdet, at der er blevet ”fiflet med paragrafferne”, hvilket ikke er ment positivt. Regeringen har på sin side på det bestemteste afvist, at den aktivt har søgt at holde de ni områder ude af traktaten.
I bund og grund handler det hele om, hvorvidt vi skal have reformtraktaten til folkeafstemning i Danmark. Grundlovens paragraf 20 bestemmer, at beføjelser, som tilkommer ”rigets myndigheder” i nærmere bestemt omfang kan overlades til mellemfolkelige myndigheder. En sådan suverænitetsafgivelse kan ske ved vedtagelse med fem-sjettedele af folketingets medlemmer. Kan der ikke samles et sådant kvalificeret flertal men alene et simpelt flertal, kan der kun ske suverænitetsafgivelse efter en folkeafstemning. Efter danskerne i 1992 havde stemt nej til ratificering af Maastrichttraktaten, blev traktaten i 1993 på ny sendt til folkeafstemning sammen med den såkaldte Edinburghafgørelse (som også benævnes de fire forbehold). Selv om mere end fem-sjettedele af folketingets medlemmer støttede ratificering, valgte man altså alligevel at lade befolkningen tage stilling gennem en folkeafstemning.
Forud for topmødet i Bruxelles ultimo juni var det klart, at aftaleoplægget på ni punkter kunne føre til suverænitetsafgivelse i grundlovens forstand. Under normale omstændigheder kunne man vel have forventet, at EU-skeptikerne ville have bifaldet, at der ikke sker suverænitetsafgivelse. Når bifaldet har været ikke-hørligt, skyldes det, at konsekvensen af at fjerne de ni punkter også er, at der næppe vil blive afholdt folkeafstemning.
Om traktaten vil kunne samle fem-sjettedeles flertal afhænger af folketingets sammensætning, når traktaten skal behandles, hvilket formentlig først vil ske efter et folketingsvalg. Men ligesom der ikke er pligt til at holde en bindende folkeafstemning, såfremt der kan samles fem-sjettedeles flertal for en evt. suverænitetsafgivelse, er der heller ikke forbud mod at afholde en vejledende folkeafstemning, selvom der ikke er tale om suverænitetsafgivelse. Således blev der i forbindelse med ratificeringen af den såkaldte EF-pakke i 1986 afholdt en vejledende folkeafstemning, selv om der ikke var tale om suverænitetsafgivelse efter grundlovens paragraf 20.
Frem for at diskutere, om regeringen aktivt har arbejdet for udeladelsen af de ni punkter, er det derfor mere reelt at diskutere, om den nye traktat er så vidtrækkende, at den danske befolkning – ligesom ved EF-pakken i 1986 – bør spørges direkte ved en folkeafstemning; uanset at krav om folkeafstemning ikke følger af grundloven.

Udskrift fra: http://www.advokatsamfundet.dk/Service/Publikationer/Tidligere artikler/2007/Advokaten 6/EUS REFORMTRAKTAT.aspx - d. 24-11-2017.
Ophavsretten tilhører Advokatsamfundet.
Informationerne må alene anvendes til eget ikke-kommercielt brug.