Advokaten 5 - Overførsel af betingede straffe og straf i direktiver

Print Print
25-06-2007
Af Thomas Elholm, lektor, ph.d. Syddansk Universitet

Det skal være lettere at få andre EU-lande til at overtage tilsyn m.m., når betinget dømte og prøveløsladte flytter fra et land til et andet. Og Kommissionen forsøger igen at strække fællesskabets kompetence inden for det strafferetlige område.

Tyskland og Frankrig har fremsat forslag om, at EU-landene gensidigt skal anerkende hinandens betingede straffe og alternative sanktioner, som f.eks. samfundstjeneste. Ordningen vil betyde, at hvis en borger flytter fra et EU-land til et andet, så flytter en eventuel samfundstjeneste eller betinget dom over borgeren med. Det nye bopælsland skal altså overtage gennemførelsen af de alternative straffe eller tilsyn og andre vilkår fastsat i forbindelse med betingede domme.
Formålet med forslaget er navnlig, at betinget dømte lettere skal kunne flytte inden for EU’s grænser, og at der ikke sker ændringer i vilkår og lignende i forbindelse med en eventuel flytning. Ordningen skal afhjælpe det problem, at en domstol ved retsforfølgning af en fremmed EU-borger enten undlader at gøre dommen betinget eller undlader at fastsætte vilkår for den betingede straf, fordi den frygter, at borgeren vil rejse hjem og virkningerne af den betingede dom dermed ophører. Hvor stort problemet er i praksis, findes der – mig bekendt – ikke nogen kvalificeret undersøgelse af.
Forslaget skal ses som et supplement til en anden EU-retsakt, nemlig rammeafgørelsen om gensidig anerkendelse af domme i straffesager. Denne rammeafgørelse indebærer, at personer dømt til frihedsstraf lettere kan overføres mellem EU-landene. Men rammeafgørelsen regulerer ikke den situation, at en person, som har fået en betinget dom, flytter fra et land til et andet. Den regulerer heller ikke den situation, at en person, som er prøveløsladt, ønsker at tage ophold i sit hjemland eller et andet EU-land.

National tilpasning
Forslaget fra Tyskland og Frankrig indebærer en principiel forpligtelse til at anerkende udenlandske afgørelser og føre tilsyn med de vilkår, som fremmede EU-landes domstole har idømt en person. Det gælder både betingede domme og domme vedrørende alternative sanktioner, som f.eks. samfundstjeneste. Men det land, som modtager en dømt person, skal dog have mulighed for at tilpasse vilkårene i en betinget dom eller prøveløsladelse til landets egne regler for lignende tilfælde.
Endvidere er det efter forslaget i en række tilfælde muligt for landene at afslå anerkendelsen af de fremmede domme og dermed afslå overtagelsen af tilsyn m.m. Det gælder f.eks., hvis dommen omfatter lægebehandling eller anden terapeutisk behandling, som modtagerlandets eget sundhedssystem ikke giver mulighed for. Det gælder også i forbindelse med behandlingsformer, som i henhold til national lov ikke er tilladt.
Som det efterhånden er tradition i EU-samarbejdet, skal landene delvis opgive kravet om dobbelt strafbarhed. Det betyder, at et land kan blive tvunget til at overtage tilsyn m.m. af en person, der er dømt for handlinger, som ikke er strafbare i landet. Det gælder dog kun for de typer af forbrydelser, som er opregnet i den såkaldte positivliste, der er tilknyttet rammeafgørelsen. Der er tale om 32 kategorier af forbrydelser, som til dels er uklart afgrænset. Listen svarer til den, der gælder i forbindelse med den europæiske arrestordre.

Straf og direktiver
I mange år var det fast antaget, at der inden for rammerne af det EF-retlige samarbejde (1. søjle) ikke var hjemmel til at udstede regler om straf. Kun inden for rammerne af det mellemstatslige EU-samarbejde i 3. søjle fandtes en sådan hjemmel. Denne opdeling betød bl.a., at der ikke kunne fastsættes regler om straf i f.eks. direktiver. Men fra og med EF-domstolens opsigtsvækkende dom i sagen C-176/03 fra september 2005, står det nu klart, at der i en vis udstrækning er strafferetlig kompetence inden for rammerne af det EF-retlige samarbejde i 1. søjle, og at Kommissionen dermed kan stille forslag om direktiver, som indeholder regler om straf.
Der har været og er fortsat en vis usikkerhed knyttet til spørgsmålet om, i hvilket omfang Kommissionen ville benytte sig af denne mulighed. Der er hidtil fremsat direktivforslag med regler om straf på miljøområdet, på immaterialrettens område og senest i et direktiv vedrørende erhvervelse og besiddelse af våben. Fænomenet breder sig med andre ord, og det seneste forslag er endnu et eksempel på, at Kommissionen angriber medlemslandenes ønske om suverænitet vedrørende den strafferetlige regulering. Mit gæt er, at der i årene fremover vil blive fremsat mange direktivforslag, som indeholder strafferetlige regler.
Kommissionens angreb på medlemslandenes suverænitet vedrørende strafferetlig regulering begrænser sig imidlertid ikke til antallet af retsakter. Kommissionen presser også medlemslandene hvad angår indholdet i den strafferetlige regulering. Dommen i sagen C-176/03 gav ikke noget svar på, i hvilket omfang f.eks. strafferammer kan reguleres i direktiver. Det er således endnu uafklaret, om der i et direktiv alene kan kræves kriminalisering af bestemte handlinger, eller om direktivet også kan opstille krav til strafferammer og ansvarsbetingelser m.m. Der pågår for tiden en sag ved EF-domstolen vedrørende dette spørgsmål. Et stort antal medlemslande har interveneret i sagen. De er af den opfattelse, at et direktiv kun kan fastsætte krav om kriminalisering af bestemte handlinger, men ikke krav om hvilken type af strafferetlige sanktioner der skal indføres, hvilke strafferammer og ansvarsbetingelser i øvrigt, der skal gælde.

Konfiskation og strafferammer
I forbindelse med direktivet om erhvervelse og besiddelse af våben foreslår Kommissionen, at der indsættes et krav om konfiskation. Et sådant krav har formentlig ikke har nogen reel praktisk betydning, fordi det allerede følger af en anden retsakt, nemlig af rammeafgørelsen om konfiskation. Rammeafgørelsen er vedtaget med hjemmel i det EU-retlige samarbejde inden for rammerne af 3. søjle, og her er der utvivlsomt hjemmel til at vedtage regler om f.eks. konfiskation. Men forslaget i direktivet har stor principiel betydning, fordi det vil være en anerkendelse af Kommissionens opfattelse, hvorefter også sanktionens art kan reguleres i et direktiv. Den officielle danske holdning er skeptisk over for en sådan regulering.
I samme retning går et direktivforslag, som netop har været til høring hos danske myndigheder og organisationer. Det drejer sig om direktivet vedrørende strafferetlig beskyttelse af miljøet. I Kommissionens forslag er der lagt op til, at ikke blot arten af sanktion skal reguleres (krav om frihedsstraf), men også strafferammens maksimum. Desuden indeholder forslaget krav om straf for forsøg og medvirken.
Hvis forslaget vedtages, og en sådan kompetence dermed anerkendes inden for 1. søjle, vil det yderligere udhule medlemslandenes suverænitet på det strafferetlige område. Det vil betyde, at et land som f.eks. Danmark i fremtiden ikke længere kan modsætte sig en vis regulering af strafferammer i direktiver. Direktiver vedtages nemlig typisk med kvalificeret flertal og ikke enstemmighed. End ikke tilsammen vil de nordiske lande kunne mønstre stemmer nok til at forkaste et direktivforslag med krav til strafferammerne.
Det bør nævnes, at udhulingen vil være begrænset til de fællesskabsretlige samarbejdsområder inden for 1. søjle (handel, landbrug, miljø, forbrugerbeskyttelse m.m), og der kan i øvrigt kun ske strafferetlig regulering, hvis en sådan må anses for at være ”nødvendig”. Begrænsningerne følger af EF-domstolens dom i den tidligere omtalte sag (C-176/03). Hvilken praktisk betydning disse begrænsninger vil få, kan kun tiden vise. Men som nævnt ovenfor er der allerede fremsat flere direktiver, der indeholder strafferetlige regler.
Udviklingen har i øvrigt en vis betydning for det danske forbehold. Forbeholdet går nemlig ud på, at Danmark kun vil deltage i det strafferetlige samarbejde inden for rammerne af 3. søjle, hvor hvert enkelt EU-land kan modsætte sig forslag til nye EU-retsakter. Efter EF-domstolens konstatering af, at der er en vis strafferetlig kompetence inden for rammerne af 1. søjle, vil der være en række EF-regler om straf, som Danmark ikke længere kan modsætte sig.