Advokaten 4 - God vilje: magtmisbrug og korruption

Print Print
16-05-2007

Flere bygherrer har forsøgt at udnytte overborgmesterens valgløfte om billige boliger til at handle sig til andre byggetilladelser. Havde kommunen taget imod tilbuddet, var der uden tvivl tale om magtfordrejning, men spørgsmålet er, om det også ville være strafbart.

Af professor, dr. jur. Peter Pagh – pt. konstitueret landsdommer

For et år siden modtog Københavns Rådhus et tilbud fra en større dansk bygherre om på Artillerivej “i det sydøstlige erhvervs-/boligbyggefelt at udføre 3000 m2 billigboliger som almene boliger […] til 5.500 kr./ måned for en 85 m2 bolig.” I tilbuddet var anført, at bygherren “får som kompensation for de 3000 m2 billigboliger en ekstra boligbyggeret på 1500 m2…” To uger senere fremsendte en anden bygherre tilbud om samme sted “at udføre 2000 m2 som almene boliger [...] til ca. 5.500 kr./ måned for en 85m2 bolig efter gældende regler om almene boliger.” Også her var det anført, at bygherren “får som kompensation for de 2000 m2 almene boliger en ekstraordinær byggeret på 1000 m2 [...] således at byggefeltet bliver på minimum 12 etager.”

Så vidt vides har kommunen ikke taget mod tilbuddene, men begge tilbud rejser et principielt juridisk spørgsmål om, i hvilken udstrækning en kommunalbestyrelse kan udnytte sin byggelovs- og planlovskompetence til at fremme bestemte politiske mål. Ganske vist kan anføres, at overborgmesteren bl.a. er valgt på sin politiske programerklæring om at skaffe billige boliger, og at udbud af en vis mængde billige boliger kan bidrage til at sikre byens trivsel. Når tilbuddene alligevel er problematiske skyldes det, at en sådan brug af lokalplankompetencen åbner for forskelsbehandling og misbrug.

Magtfordrejning
I Københavns Kommune er problemstillingen langtfra ny. I 1990’erne er flere eksempler på, at kommunen som betingelse for accept af flere større byggeprojekter krævede, at bygherren indgik aftale om at betale til kommunale veje og anden infrastruktur. Så vidt vides, er denne praksis stoppet, efter at Justitsministeriet i et notat til Folketinget af 8. maj 2003 betegnede sådanne aftaler som grundlovsstridige – uden at dette dog ses at have givet anledning til retlige efterspil.

Det er muligt, at det er disse tidligere aftaler med kommunen, der er inspirationen til de to bygherrers tilbud om billige lejeboliger. Begge tilbud sigtede naturligvis til at hjælpe med at opfylde overborgmesterens valgløfte om billige lejeboliger. I begge tilfælde forudsatte tilbudsgiver, at kommunen som modydelse skulle bruge sin lokalplankompetence til at sikre bygherren en udvidet byggeret.

Selv om kommunen ved lokalplan kan udlægge bestemte områder til almene boliger, kan prisen for disse boliger ikke reguleres over planloven, men reguleres over lovgivningen om alment boligbyggeri. Havde kommunen taget imod tilbuddet, ville der være tale om magtfordrejning, da kommunen i givet fald havde inddraget ulovlige hensyn. Hertil kommer, at det ville være i direkte modstrid med EU’s regler om miljøvurdering (VVM), planloven og byggeloven, hvis kommunen forud for VVM-procedure, lokalplanprocedure og partshøring havde bundet sig op på en bestemt løsning.

Nogenlunde lignende synspunkter kan anføres om en del af de sager, der er kommet frem i medierne om Brixtofte og Farum Kommune. Også her havde man en borgmester, der med stor kreativitet blandede privat foretagsomhed og kommunens offentligretlige kompetence. Uanset tilsætningen af dyr rødvin var formålet i borgmesterens egen selvforståelse formentlig at fremme kommunens og borgernes interesser. Uden at foregribe det verserende retlige efterspil synes der rimeligt sikkert belæg for, at der i Farum i hvert fald i nogle tilfælde er forekommet magtfordrejning af nogenlunde samme tilsnit, som visse tidligere byggeprojekter i København.
Når der kan være grund til at drage paralleller, er det, fordi man i sagerne mod Brixtofte ikke er standset ved magtfordrejning, men er gået skridtet videre og har tiltalt den tidligere borgmester for berigelseskriminalitet. Og hovedspørgsmålet er næppe, om Brixtoftes indtag af rødvin er uretmæssig berigelse, men derimod om de mere omfattende økonomiske transaktioner, som kommunen under Brixtoftes ledelse har gennemført, er strafbare. Og her skal anklageren ikke bevise, at Brixtofte har haft forsæt til uretmæssigt at berige sig selv. Også en uretmæssig berigelse af andre end gerningsmanden er strafbar berigelse. At det er trængende eller kommunens sportsivrige ungdom, der måtte drage fordel af berigelseskriminaliteten, gør ikke handlingen straffri. Og at gerningsmanden måtte opfatte sig som Guds gave til kommunens borgere, gør heller ikke forskel.

En betydelig gråzone
Omvendt kan det have uoverskuelige konsekvenser, hvis magtfordrejning i kommunerne anses for berigelseskriminalitet, fordi magtfordrejningen har betydet en uretmæssig berigelse af kommunen eller bestemte grupper af kommunens borgere. Fortolkes berigelseskriminalitet på denne måde, vil de to bygherrers tilbud om billige ungdomsboliger kunne opfattes som strafbart forsøg på medvirken til berigelseskriminalitet. Dette vil nok forekomme for vidtgående – ikke mindst i lyset af at kommunens tidligere praksis ikke har givet anledning til retligt efterspil.

En sag er, at betaling til personer i offentligt embede for at fremme bestemte afgørelser opfattes som korruption. Men når den uretmæssige fordel tilflyder kommunen i almindelighed, vil man nok være mere tilbageholdende med at gøre den strafbar og i stedet indskrænke sanktionen til ugyldighed og erstatningsansvar. Noget andet er, at grænsen mellem strafbar og ikke-strafbar magtfordrejning kan være vanskelig og rumme en betydelig gråzone.
Det store problem er, at eksemplerne næppe er enestående. Eksemplerne passer udmærket sammen med den forvaltningskultur, der har udviklet sig i de senere år, hvor der er behersket efterspørgsel på embedsmænd, der ikke kan bidrage til det politiske spin, men i stedet holder sig til den lovlige forvaltnings til tider trange vej. I det politiske spins diskurs, er god vilje og salgbarhed nu engang en bedre vare, end alt det man ikke må. Om varen så også er holdbar, er en ganske anden sag.