Advokaten 3 Fremmede straffedomme og styrket Europol

Print Print
18-04-2007
Forslag til nye retsakter om strafferet fra EU kan under forhandlingerne forandre sig afgørende til fordel for retssikkerheden. Det er bl.a. sket med en rammeafgørelse om hensyntagen til fremmede straffedomme. Blandt de nye forslag er et nyt retsgrundlag og mandat for Europol.

Af lektor, ph.d. Thomas Elholm, Syddansk Universitet, medlem af Advokatrådets retsudvalg

Ganske mange forslag til nye regler på det strafferetlige område, som kommer fra EU i disse år, rummer retssikkerhedsmæssige problemer. Jeg har løbende forsøgt at påpege nogle af disse problemer i Advokaten under overskriften “EU-retspolitik”. Læseren har let kunnet få det indtryk, at den EU-retlige regulering af strafferetten og straffeprocessen svækker retsgarantierne og retssikkerheden. Det er heller ikke forkert. Men man skal være klar over én ting. Den slags forslag til retsakter, som der er tale om her, ændrer sig ganske ofte på væsentlige punkter fra forslag til endelig vedtagelse. Når jeg har omtalt nye EU-forslag her i bladet, har det i en række tilfælde været på et tidligt stadie i forslagets tilblivelse. Selvom det langtfra er alle retssikkerhedsmæssige problemer, som ryddes af vejen i løbet af forhandlingerne, så sker der faktisk en del med en række af forslagene. I det følgende vil jeg give et eksempel på, hvordan et forslag ændres på afgørende punkter.

Hensyntagen til fremmede straffedomme
Det synes at være et almindeligt princip i EU-landene, at der ved bedømmelsen af en række forskellige strafferetlige spørgsmål tages hensyn til tidligere kriminalitet, som den pågældende person har begået. Det gælder såvel i forbindelse med spørgsmålet, om der er grund til at varetægtsfængsle, som i forbindelse med strengere strafudmåling på grund af gentagen kriminalitet og i forbindelse med visse spørgsmål vedrørende straffuldbyrdelsen. Men det lader til at være forskelligt fra land til land, i hvilken udstrækning der tages hensyn til fremmede landes straffedomme. En rammeafgørelse om hensyntagen til straffedomme afsagt i andre EU-lande skal nu harmonisere reglerne mellem landene på dette område. Filosofien bag forslaget synes at være, at det virker urimeligt, at en tyv, som begår indbrud i 27 forskellige lande, slipper billigere end en tyv, som begår 27 indbrud i samme land. Der bør tages hensyn også til straffedomme fra andre EU-lande.
I det oprindelige forslag fra Kommissionen var der lagt op til, at EU-landene i vid udstrækning skulle have pligt til at bruge straffedomme afsagt af andre EU-lande på samme måde som nationale straffedomme. Nu er forslaget ændret til en fakultativ ordning, dvs. at landene blot skal sikre, at der er mulighed for at tillægge fremmede straffedomme betydning. Det forbedrer de tiltaltes retsstilling og giver et vist værn mod urimelige afgørelser.
I Danmark har det længe været gældende ret, at der kan tages hensyn til fremmede landes domme, og i retspraksis har udenlandske straffedomme rent faktisk været tillagt betydning, f.eks. ved strafudmålingen. Men der har ikke været pligt hertil. Den fakultative ordning har gjort det muligt og nødvendigt for dommerne at sætte sig ind i, om det i den konkrete situation ville være rimeligt at tillægge en fremmed dom vægt. Det kunne f.eks. være urimeligt, hvis det fremmede lands domstole havde dømt for noget, som ikke var strafbart i Danmark.
I det oprindelige forslag fra Kommissionen, havde landene endvidere pligt til at tage hensyn til afgørelser fra fremmede administrative myndigheder (altså ikke kun domstolsafgørelser). Det ville have betydet, at danske domstole havde pligt til at tage hensyn til forhold, som ikke havde været prøvet ved en domstol. Danske domstole ville formentlig have været afskåret fra at foretage en vurdering af, om den udenlandske afgørelse levede op til de kvalitetsmæssige krav, som normalt stilles til tilsvarende danske afgørelser. Det ville have forringet den tiltaltes retsstilling.
Endelig kan nævnes, at en række af forslagets definitioner var uklare, bl.a. begrebet “dom”. I kombination med ordningens obligatoriske karakter ville også dette have skabt usikkerhed for borgerne. Nu er ordningen ikke længere obligatorisk, og hensyntagen til administrative afgørelser er gået ud. Begge dele er en retssikkerhedsmæssig gevinst.

Nyt retsgrundlag for Europol
Europol blev oprettet ved Maastricht-traktaten i 1992, og påbegyndte sin virksomhed i 1994, der oprindelig vedrørte indsamling og bearbejdning af oplysninger til brug for bekæmpelse af narkotikakriminalitet. Siden har institutionen fået udvidet sit mandat flere gange, så den i dag beskæftiger sig mere bredt med organiseret kriminalitet og hjælper til koordinering af efterforskning i transnationale sager. Der er i dag mere end 400 ansatte og det årlige budget er på 65 mio. euro.
Europols virksomhed er reguleret ved en Europol-konvention, og som alle andre konventioner er udgangspunktet, at den skal ratificeres af alle (eller flertallet af) de kontraherende parter/lande, før den kan træde i kraft. Det tager typisk flere år. Samtidig skal alle ændringer som udgangspunkt også ratificeres af alle de kontraherende parter. Det er ligeledes omstændeligt, tidskrævende og vanskeliggør mulighederne for at omstille institutionen og tilpasse den nye udfordringer. Derfor har Kommissionen nu foreslået, at der skabes et nyt retsgrundlag for Europol. Et som lettere og hurtigere kan ændres i takt med “de nye sikkerhedstrusler”, som det hedder i forslaget fra Kommissionen. Som det så ofte er tilfældet i disse år, bliver terrortruslen altså brugt som en del af begrundelsen for videreudviklingen af det internationale politimæssige og strafferetlige samarbejde.
For at skabe mere fremdrift og dynamik i det strafferetlige EU-samarbejde blev der i løbet af 1990erne udviklet en række nye typer retsakter, bl.a. såkaldte rammeafgørelser og rådsafgørelser. Disse retsakter har bl.a. det fortrin, at de ikke skal ratificeres i landene. Kommissionen ønsker Europol-konventionen afløst af en sådan rådsafgørelse. Den er lettere at ændre og gør det dermed lettere løbende at tilpasse Europol. Kommissionen anfører bl.a., at det dermed også bliver lettere at bringe Europols mandat i overensstemmelse med de store politiske ambitioner i forfatningstraktaten. Læseren vil måske et øjeblik undre sig over, at Kommissionen på denne måde forsøger at opfylde de mål, som forfatningstraktaten opstiller. Forfatningen er jo foreløbig lagt på is. Men der arbejdes – også i korridorerne i Bruxelles – videre med de opstillede målsætninger.
Det er ikke svært at sætte sig ind i behovet for et nyt og mere fleksibelt retsgrundlag for Europol. Det virker umiddelbart indlysende, at retsgrundlaget må ændres af effektivitetshensyn. Man skal imidlertid ikke glemme, at der formentlig også ligger en anden dagsorden bag. Europols lidt omstændelige retsgrundlag er generende for dem, som er stærke tilhængere af øget integration i EU. Jo flere og jo stærkere EU-institutioner, jo mere integration. Der har været ønsker fremme om at udvikle Europol til EU’s FBI med selvstændig efterforskningskompetence i EU-landene. Et retsgrundlag som Europol-konventionen er en bremseklods for sådanne visioner.
Selvom retsgrundlaget for Europol fremover skal være en rådsafgørelse, vil der fortsat kræves enstemmighed, men retsakten træder altså i kraft uden ratificering i medlemslandene. Heri ligger – formelt set – en vis svækkelse af den nationale demokratiske kontrol. Til gengæld inddrages Europa-parlamentet mere i beslutningsproceduren.

Udvidelse af Europols mandat
Udover nyt retsgrundlag lægges med forslaget op til en udvidelse af Europols mandat. Den ændring, som formentlig vil få størst direkte betydning, er, at Europols mandat ikke længere skal være begrænset til forhold, som vedrører organiseret kriminalitet. Det skal bl.a. gøre det nemmere for Europol at yde landene bistand i forbindelse med grænseoverskridende kriminalitet, hvor det ikke fra starten kan fastslås, hvorvidt der er tale om organiseret kriminalitet.
Med forslaget forsøges det i øvrigt at forbedre Europols adgang til nationale og internationale databaser. Dette er afgørende for Europol, fordi institutionens kernevirksomhed er indsamling og analyse af oplysninger. Det bemærkes i forslaget i den forbindelse, at alle hidtil gældende foranstaltninger vedrørende datasikkerhed forbliver uberørt.