Advokaten 1 - EU Retspolitik

Print Print
05-02-2007

EU’s og FN’s terrorlister

Retten ved Første Instans har afgjort to sager om de såkaldte terrorlister. I en nyligt afgjort sag om EU’s terrorliste afgjorde Retten, at sortlistningen skal overholde visse grundlæggende retsgarantier, som gælder i EU-retten.

Af Thomas Elholm, lektor, ph.d. og medlem af Advokatrådets Retsudvalg

Siden slutningen af 1990’erne har der dannet sig et kompliceret netværk af lister med navne på personer og organisationer, som underkastes en række sanktioner fra FN og EU (herefter kaldet terrorlister). Listerne har alle til formål at bekæmpe den terrortrussel, som verden de senere år har oplevet. Det sker først og fremmest ved at forsøge at afskære terroristerne fra økonomiske midler.

Groft forenklet kan disse lister opdeles i to kategorier. For det første listerne vedrørende Usama bin Laden, Taliban og Al-Qaida og for det andet listerne vedrørende øvrige terrorister.

Taliban og Al-Qaida-listerne
FN har lavet en liste med navne på medlemmer og associerede med Taliban og Al-Qaida. Meningen er, at disse personer og organisationer skal have alle deres midler indefrosset (bankkonti, løn, aktier, obligationer osv.), og at de skal afskæres fra at modtage nye midler. De underkastes desuden rejserestriktioner og våbenembargo. En komite under Sikkerhedsrådet bestemmer, hvilke navne der skal på listen (kaldet sanktionskomiteen). De 15 medlemmer af sanktionskomiteen svarer til repræsentanterne i Sikkerhedsrådet. Danmark er for øjeblikket repræsenteret i begge. Der træffes afgørelse, både om sortlistning og aflistning, ved enstemmighed i sanktionskomiteen.

Sortlistning sker efter forslag fra et FN-land, og oplysningerne, som ligger til grund for sortlistningen, er ofte baseret på disse landes hemmeligholdte efterretningsrapporter. Det sker, at end ikke sanktionskomiteen kender til oplysningerne, men alligevel træffer afgørelse om sortlistning, fordi et land har held til at overbevise de andre om, at der er tale om oplysninger fra en pålidelig kilde.

Kriterierne for optagelse på listen er uklart afgrænset. Det gælder navnlig bestemmelsen om, at associerede” med Al-Qaida og Taliban kan sortlistes. Afgørelsen beror ikke blot på juridiske kriterier. Landene i sanktionskomiteen kan tage politiske hensyn, og der er ingen pligt til at begrunde sortlistningen.

Den, som sortlistes, har ikke foretræde for sanktionskomiteen og har ikke ret til at give skriftligt indlæg. Der er ingen egentlig klageprocedure og ingen judiciel kontrol med sanktionskomiteens afgørelse. Aflistning sker ved, at den sortlistede overbeviser et land i sanktionskomiteen om, at der bør ske aflistning og overtaler dette land til at tale sin sag i komiteen. Der kræves som nævnt enstemmighed. Der er ingen tidsbegrænsning på sortlistningen, og kritikere frygter, at det kan trække ud. Hvornår og hvem kan erklære “krigen mod terror” for ophørt?

EU har foretaget en samlet implementering af dette sortlistesystem. Der er i EU lavet en terrorliste, som er identisk med FN-listen, og som ajourføres efter denne. I en EU-forordning fastsættes reglerne om indefrysning af midler m.m.

Tre svenske statsborgere anlagde i 2001 sag ved Retten i Første Instans (herefter “Retten” – underinstansen til EF-domstolen). De var blevet opført på FN-listen, derefter på EU-listen, og havde fået indefrosset alle deres midler. De mente, at det var uberettiget og henvendte sig til de svenske myndigheder, som imidlertid slog ud med armene og viste dem videre til FN og EU. I sanktionskomiteen var nogle lande utilbøjelige til at fjerne dem fra listen, men efter ca. ni måneders lobbyarbejde lykkedes det for to af de tre at blive fjernet fra listen. De opgav herefter sagen ved Retten.

Den tilbageværende svensker på listen førte sin sag videre. Han mente, at menneskerettigheder som ret til fair rettergang og til privatliv m.m. var blevet krænket ved sortlistningen. Retten afviste ved sin dom i september 2005, at den skulle have kompetence til at undersøge dette. Det ville stride mod FN-landenes forpligtelser over for FN og ville kunne lamme FN-systemets terrorbekæmpelse. Det eneste, som Retten kunne undersøge, var, om sortlistningen stred mod folkerettens “jus cogens” (særligt grundlæggende folkeretlige regler, som antages at have forrang for al anden folkeret). Retten fandt ikke, at det var tilfældet og klagen blev afvist. Sagen er nu appelleret til EF-domstolen.

Når det gælder terrorlisterne om Taliban og Al-Qaida er det med andre ord udelukket at få en judiciel prøvelse af, om en given sortlistning er berettiget. Det er endvidere vanskeligt at finde ud af, hvorfor et navn er på listen. Selv ikke den sortlistede kan altid få indsigt heri. Og det er ganske vanskeligt at komme af listen.

Lister vedrørende øvrige terrorister

Efter terrorangrebet den 11. september 2001 vedtog FN en resolution, som pålægger alle FN-lande at bekæmpe terrorisme, navnlig ved at indefryse terrormistænktes midler. FN overlod det imidlertid til landene selv at opstille en liste med navne på dem, som skal underkastes sanktionerne. Igen foretog EU-landene en samlet implementering. Der blev udarbejdet to lister til formålet. En generel liste med navne på alle terrormistænkte, samt en liste med færre navne specifikt møntet på indefrysning af finansielle midler. Sidstnævnte liste omfatter kun navnene på terrorister med base uden for EU.

Det er for begge lister Rådet, der med enstemmighed træffer afgørelse om sortlistning og aflistning. Kriterierne for, hvem der skal på listen, er uklart afgrænset, og der kan tages politiske hensyn. Grænsen mellem frihedskæmper og terrorist er med andre ord uklar. Der er indarbejdet visse krav, som skal sikre, at kun de “rigtige” navne kommer på listen. Det kræves bl.a., at en myndighed i et EU-land har truffet en eller anden form for afgørelse om den pågældende person. Det kunne være en domstol, som har truffet afgørelse om varetægtsfængsling. Kritikere af systemet hævder imidlertid, at denne garanti er ringe. Det kan muligvis også dreje sig om f.eks. en efterretningstjeneste, der på baggrund af vage mistanker om fjerne forbindelser til terrormistænkte, overvåger en person.

Også vedrørende dette sortlistesystem er der anlagt sag ved Retten (af Modjahedin-bevægelsen). Der blev afsagt dom i december 2006, hvor Retten anlagde en noget andet holdning end ovenfor refereret. Dette sortlistesystem er nemlig i højere grad EU’s eget, og der er derfor ikke så store hensyn at tage til FN. Retten fandt, at EU i dette sortlistesystem skal overholde de grundlæggende principper, som gælder i EU-retten. For det første skal sortlistning konkret begrundes, for det andet skal der i et vist omfang være mulighed for at modbevise de påstande, som har ført til sortlistningen (ret til kontradiktion), og for det tredje skal der være adgang til effektiv domstolsprøvelse. Da disse krav ikke var opfyldt fik Modjahedin-bevægelsen medhold i klagen og sortlistningen blev annulleret.

Begrænset rækkevidde af dom
Retten har med denne dom givet udtryk for, at den vanskelige balance mellem sikkerhed og retssikkerhed på dette område er kippet til fordel for sikkerheden. Balancen kan kun genoprettes ved at give ret til kontradiktion, begrunde afgørelser og give Retten mulighed for at foretage en prøvelse af sortlistningen. Retten fastslår, at selvom visse oplysninger om sortlistningen af sikkerhedshensyn kan hemmeligholdes over for den sortlistede, så skal Retten have adgang til disse oplysninger.

Den glade nyhed for dem, som hylder retssikkerheden, begrænses dog af to faktorer. For det første kan Retten ikke foretage en tilbundsgående prøvelse af den materielle rigtighed af sortlistningen. Retten anerkender nemlig, at Rådet har en vis skønsmargin vedrørende sortlistningen. For det andet blev Modjahedin-bevægelsens navn kun fjernet på den ene liste! Som ovenfor nævnt, er der to lister i dette system. Den generelle liste med navne på alle terrormistænkte vedtages i form af “Fælles Holdninger”. Disse har hjemmel i EU-traktatens 2. søjle og 3. søjle, der vedrører det udenrigs-, sikkerhedspolitiske og strafferetlige samarbejde. Her har Retten begrænset kompetence, og den var ikke kompetent i den pågældende sag. Den anden liste, specifikt møntet på indefrysning, er derimod vedtaget med hjemmel i EF-retten (EU-traktatens 1. søjle), hvor Retten utvivlsomt er kompetent. Resultatet er, at Modjahedin-bevægelsen fortsat er sortlistet på den ene, men ikke på den anden liste. Konsekvenserne heraf er endnu uklare, men set i et retsstatsligt perspektiv bør Rådet formentlig fjerne dem fra begge lister, indtil de af Retten opstillede krav eventuelt kan imødekommes.