Advokaten9 Fører EU-samarbejdet til flere og strengere straffe?

Print Print
20-11-2006

Af Thomas Elholm, lektor, ph.d. og medlem af Advokatrådets Retsudvalg
EU-samarbejdet har ført til en øget kriminalisering i de nordiske lande. Men landene har også selv i nogle tilfælde valgt at gå videre, end det kan begrundes i EU-retsakterne.

En række nordiske strafferetsforskere (også undertegnede) har i nogle år udtrykt bekymring for, at EU-samarbejdet vil føre til øget repression i de nordiske lande. Vi har peget på nogle træk ved EU-samarbejdet, som kunne lede til kriminalisering af flere handlinger (nykriminaliseringer) og til opjustering af strafferammer og straffeniveauer (opkriminaliseringer). Men har der egentlig været grund til disse bekymringer?

For at undersøge dette fandt jeg i foråret 2006 de EU-rammeafgørelser frem, som har til formål at regulere den materielle strafferet. Jeg gennemgik de danske, finske og svenske lovforarbejder, som implementerer disse rammeafgørelser for at finde ud af, hvor store lovændringer rammeafgørelserne har medført. Analysen og resultatet af undersøgelsen er offentliggjort i Juristen nr. 4, 2006. I det følgende gengives nogle af hovedpunkterne.

Rammeafgørelserne
I løbet af de sidste 10-12 år har EU-samarbejdet resulteret i en række retsakter, som har til formål og/eller konsekvens, at medlemslandene må ændre deres straffebestemmelser. Fra og med 2000 tog dette arbejde for alvor fart, men også før den tid var der enkelte retsakter, som resulterede i op- og nykriminaliseringer i landene. De tidligere retsakter (før 2000), blev kaldt konventioner eller ”fælles aktioner”, og de fleste af dem er senere afløst af såkaldte rammeafgørelser. For nemheds skyld omtaler jeg i det følgende kun rammeafgørelserne.

Hvor mange af strafferettens emner, som EU efterhånden har beskæftiget sig med, fremgår af listen over relevante rammeafgørelser. Det drejer sig om rammeafgørelse om falskmøntneri (fra 2000), om forfalskning af andre betalingsmidler end kontanter (fra 2001), om hvidvaskning af penge (fra 2001), om bekæmpelse af terrorisme (fra 2002), om bekæmpelse af menneskehandel (fra 2002), om ulovlig indrejse og transit i EU (fra 2002), om bestikkelse i den private sektor (fra 2003), om seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi (fra 2003), om strafferetlig beskyttelse af miljøet (fra 2003), om ulovlig narkotikahandel (fra 2004), om angreb på informationssystemer (fra 2005) og om forurening fra skibe (fra 2005).

Det bør for en ordens skyld nævnes, at rammeafgørelsen om strafferetlig beskyttelse af miljøet er blevet annulleret af EF-domstolen. Men indholdet vil blive gennemført i form af et direktiv. Det samme vil muligvis ske med rammeafgørelsen om forurening fra skibe. Herudover indgår i undersøgelsen også forslag til rammeafgørelse om deltagelse i kriminel organisation og forslag til rammeafgørelse om bekæmpelse af racisme og fremmedhad.

Øget kriminalisering
Gennemgår man lovændringerne i de nordiske lande som følge af disse rammeafgørelser, viser det sig, at EU-samarbejdet har medført en lang række op- og nykriminaliseringer. Således har samtlige rammeafgørelser medført – eller vil i løbet af kort tid medføre – lovændringer i form af op- og nykriminaliseringer i mindst ét af de nordiske lande og typisk i flere af landene. Og faktisk har mere end halvdelen af rammeafgørelserne ført til sådanne lovændringer i alle tre lande.

Ser man alene på nykriminaliseringerne, viser der sig følgende generelle træk. For det første er der talrige nykriminaliseringer i de nordiske lande, men det gælder navnlig i Finland og Sverige, hvor strafansvaret for forsøg og medvirken er blevet udvidet på en lang række områder, ligesom disse lande har været nødt til at indføre sanktioner over for juridiske personer for mange lovovertrædelser. I Danmark har der været væsentlig færre nykriminaliseringer som følge af EU-reglerne. Af de vigtigste kan nævnes de mindre nykriminaliseringer, som er sket vedrørende seksuel udnyttelse af børn og vedrørende menneskesmugling. Det forventes desuden, at rammeafgørelsen om organiseret kriminalitet vil føre til en udvidelse af reglerne om forsøg og medvirken i Danmark.

Hvad angår opkriminaliseringer er resultatet lige så klart. Mere end halvdelen af rammeafgørelserne har ført til forhøjede strafferammer i et eller flere af de nordiske lande, og i nogle tilfælde er strafferammerne mere end fordoblet. På dette punkt tæller Danmark stort set lige så mange lovændringer som de to andre nordiske lande. På områder som terrorisme, menneskehandel, menneskesmugling, seksuel udnyttelse af børn, narkokriminalitet og angreb på informationssystemer har EU-reglerne ført til opkriminaliseringer. Også for så vidt angår organiseret kriminalitet forventes opkriminalisering i Danmark.

Ud over de mange eksempler på op- og nykriminaliseringer, er det værd at lægge mærke til det, som EU-retten ikke afstedkommer. Det er således tankevækkende, at der i undersøgelsen ikke er et eneste eksempel på, at EU-reglerne har medført af- eller nedkriminaliseringer i de nordiske lande.

Derimod har der været en del tilfælde af det, som jeg har valgt at kalde for omkriminaliseringer. Det vil sige tilfælde, hvor en bestemt handling for så vidt allerede er strafbar i et land, men hvor landet på grund af EU-reglerne vælger at lave en ny straffebestemmelse. Denne nye bestemmelse samler typisk en række tidligere, forskellige forbrydelser under ét. Danmark valgte f.eks. at lave en samlet bestemmelse om menneskehandel. Det var tidligere alene strafbart som f.eks. ulovlig tvang eller hjælp til ulovlig indrejse.

Undersøgelsen koncentrerer sig som nævnt om EU's rammeafgørelser. Disse er vedtaget inden for rammerne af EU's 3. søjle, altså det mellemfolkelige samarbejde. Men også det supranationale samarbejde inden for 1. søjle – bl.a. konkurrenceretten og landbrugsretten – er kort omtalt i undersøgelsen. De administrative sanktioner, som dele af EU-samarbejdet har banet vejen for, har ført til indgribende sanktioner over for bl.a. landmænd og landbrugseksportvirksomheder. Sanktionerne er væsentlig højere end de tidligere danske bødestraffe på dette område. Ligeledes har EU-samarbejdet på konkurrencerettens område ført til højere bødeniveau. 

Ikke kun på grund af EU
Der er således talrige eksempler på, at EU-retten har ført til op- og nykriminaliseringer, såvel i Danmark, som i Finland og Sverige. De nordiske forskeres fornemmelse har derfor holdt stik.

Men skal man have et nuanceret billede af denne udvikling og af EU's betydning, er følgende tilføjelser vigtige. For det første skyldes mange nykriminaliseringer ikke udelukkende EU. I mange tilfælde nævner den danske, finske og svenske lovgiver, at nykriminaliseringerne ikke sker alene af hensyn til EU-retten, men også med henblik på at opfylde internationale forpligtelser fra andre internationale organisationer, navnlig FN. Det har især været FN's retsakter om bekæmpelse af terrorisme.

For det andet bør det nævnes, at landene – også de nordiske – i flere tilfælde vælger at kriminalisere mere og strengere end det, som EU kræver. Med henvisning til EU-samarbejdet har Danmark f.eks. valgt at indføre strafansvar for juridiske personer for overtrædelser af alle straffelovens bestemmelser, skønt EU kun har krævet et sådant ansvar for et ganske begrænset antal straffelovsovertrædelser.

De nordiske lande har også i en række tilfælde valgt strafferammer, der var højere end påkrævet efter EU-retten. Det er typisk sket af hensyn til sammenhængen i eget strafferammesystem. Opereres f.eks. med strafferammeintervaller på to, fire og seks års fængsel, og en EU-rammeafgørelse kræver mindst fem års fængsel, så vælges som regel en ramme på seks år for at bevare sammenhængen i systemet. I nogle tilfælde vælges imidlertid også en højere strafferamme af andre grunde, f.eks. af hensyn til retsfølelsen eller retsbevidstheden. Danmark og Sverige har valgt at indføre fængsel på livstid for visse terrorforbrydelser, skønt EU-retten kun krævede (mindst) 15 års fængsel.

Og endelig, for det tredje, bør det nævnes, at EU-rettens krav til strafferammer m.m. i flere tilfælde skyldes netop de nordiske landes arbejde for strenge EU-krav. Sverige var f.eks. ivrig fortaler for høje strafferammekrav til menneskehandel, og Danmark har arbejdet for strenge krav vedrørende miljøkriminalitet.

De nordiske strafferetsforskeres fornemmelse vedrørende EU-rettens indvirkning har altså holdt stik. Men det bør tilføjes, at de mange op- og nykriminaliseringer også skyldes andet internationalt samarbejde. Det bør også tilføjes, at de nordiske lande i flere tilfælde har arbejdet aktivt for strenge EU-krav og har foretaget op- og nykriminaliseringer, som ikke var påkrævet efter EU-retten.