Advokaten 8 Advokatudvalgets betænkning

Print Print
23-10-2006

Af Henrik Rothe, generalsekretær
Et stort flertal i Advokatudvalget er enigt om, hvordan man bedst regulerer advokatstanden fremover. den model, flertallet foreslår, sikrer blandt andet et effektivt tilsyn med advokaterne og øget konkurrence på det juridiske marked.

Som led i Lissabon-processen, der har til formål at øge Europas konkurrenceevne på verdensmarkedet, har regeringen i to publikationer "Vækst med vilje" og “Vækst, velfærd, fornyelse II” opstillet en ambitiøs målsætning. Den danske konkurrenceevne skal forbedres væsentligt og bringes på niveau med de bedste lande i OECD inden 2010.

Som led i denne målsætning nedsatte regeringen i 2003 en arbejdsgruppe med repræsentanter fra Finansministeriet, Økonomi- og Erhvervsministeriet og Justitsministeriet, som gennemgik og vurderede reglerne om juridisk rådgivning.

Arbejdsgruppens rapport fik to resultater. For det første en anbefaling om at ophæve vinkelskriverloven og indføre fri konkurrence på markedet for juridisk rådgivning. For det andet en anbefaling om at foretage en nærmere gennemgang af de regler, som regulerer advokatvirksomheder og Advokatsamfundet.

Som bekendt er markedet for juridisk rådgivning nu blevet givet frit, efter at Folketinget har ophævet vinkelskriverloven og gennemført lov om juridisk rådgivning. Nu er betænkningen fra Advokatudvalget, der blev nedsat i juni 2004, offentliggjort. Betænkningen rummer anbefalinger om, hvordan advokaterne fremover skal reguleres.

Advokatudvalgets kommissorium
Advokatudvalget har været bredt sammensat med repræsentanter fra en række ministerier, Konkurrencestyrelsen, domstolene, erhvervslivet, Forbrugerrådet, fagbevægelsen, retsvidenskaben og selvfølgelig Advokatrådet. Fra juni 2004 til januar 2006 var formanden for udvalget forhenværende højesteretspræsident Jacques Hermann. Han trak sig som formand samtidig med, at udvalget fik et tillægskommissorium af regeringen og blev afløst af professor dr. jur. mads Bryde Andersen, der på det tidspunkt var medlem af udvalget.

Ifølge det oprindelige kommissorium fra juni 2004 skulle udvalget blandt andet vurdere reglerne om advokaters møderet i civile sager. Udgangspunktet for denne vurdering er ifølge kommissoriet, at konkurrencebegrænsende ordninger som for eksempel møderetten kun skal opretholdes, hvis det kan begrundes med tungtvejende hensyn.

Kommissoriet peger på, at det øgede uddannelsesniveau i befolkningen og den større gennemsigtighed i samfundsmæssige spørgsmål må føre til at overveje, om det ikke bør være overladt til den enkelte borger selv at beslutte, hvilken type rådgiver man vil repræsenteres af under retssager – uden indblanding fra staten. der henvises til, at der i dag på en række rådgivningsområder findes andre rådgivere, som har samme kvalifikationer, som advokater i almindelighed.

Samtidig fik udvalget også til opgave at vurdere problemstillinger i forbindelse med overvejelserne omkring advokaters møderet, nemlig spørgsmålet om fri proces, retshjælpsforsikring, omkostningsfastsættelse, regler om advokatpålæg og ordningen om advokaters opnåelse af møderet for landsret.

Udvalget skulle også se nærmere på reglerne om ejerskabsforhold i advokatvirksomheder. Både på europæisk niveau og nationalt niveau har konkurrencemyndighederne presset på for en liberalisering. Advokatudvalget skulle vurdere, om der stadig er grundlag for at sige, at kun advokater kan eje og drive advokatvirksomhed. en bestemmelse, som begrundes i hensynet til advokatens uafhængighed. Samtidig fik udvalget til opgave at vurdere, om der bør skabes mulighed for, at advokatvirksomhed kan drives i holdingselskab, kommanditaktieselskab (partnerselskab) med videre.

Efter det oprindelige kommissorium skulle udvalget også se på reglerne om det pligtmæssige medlemskab af Advokatsamfundet. Kommissoriet henviser til, at “Udvalget om eksklusivbestemmelser” i betænkningen 1419/2002 anbefalede den eksisterende ordning opretholdt. men regeringen fandt alligevel, at spørgsmålet burde indgå i en samlet gennemgang af advokaters regulering. Denne del af det oprindelige kommissorium blev udvidet med tillægskommissorium af 25. januar 2006, hvor Justitsministeriet anmodede udvalget om at beskrive mulige løsningsmodeller i forbindelse med de spørgsmål, der opstår ved en afskaffelse af det pligtmæssige medlemskab af Advokatsamfundet.

Det var også en del af det oprindelige kommissorium, at Advokatudvalget skulle behandle spørgsmål om ændring af reglerne om klagesager, herunder klager over advokaters salærberegning.

Endelig åbnede kommissoriet også mulighed for, at andre spørgsmål vedrørende advokaters forhold, kunne tages op af udvalget.

Advokatrådets indspark til udvalget
Advokatrådet har været repræsenteret i udvalget ved formanden og næstformanden, og rådet og sekretariatet har selvsagt lagt mange kræfter i udvalgsarbejdet. Blandt andet har Advokatrådet i 2005 udsendt to betænkninger om henholdsvis advokaters grund- og efteruddannelse og tilsyns- og disciplinærsystemet. Begge betænkninger er indgået i Advokatudvalgets arbejde, og det samme er en rapport af 22. september 2005 fra Copenhagen Economics om liberalisering af advokatbranchen. Rapporten er udarbejdet på foranledning af Advokatrådet for at sikre, at Advokatudvalget havde så fuldstændigt et beslutningsgrundlag som muligt. Det gælder især i spørgsmålet om, hvorvidt og i hvilket omfang konkurrenceøkonomiske betragtninger kan tilsige en ændring af de eksisterende regler.

Det obligatoriske medlemskab
Udvalgsarbejdet har været præget af – og vanskeliggjort af  – at udvalget på et meget sent tidspunkt fik et tillægskommissorium, som krævede genovervejelse af et helt centralt spørgsmål, nemlig spørgsmålet om pligtmæssigt medlemskab af Advokatsamfundet.

Da udvalget modtog sit tillægskommissorium, var mange problemstillinger allerede diskuteret igennem, og udvalget havde fundet sit ståsted ud fra en forudsætning om, at det pligtmæssige medlemskab af Advokatsamfundet skulle bevares. Men nu måtte spørgsmålet tages op på ny. Advokatudvalget har overvejet en lang række modeller med udgangspunkt i det af regeringen udtrykte politiske ønske om at afskaffe eksklusivlignende reguleringer for liberale erhverv. Fem modeller er konkret beskrevet.

Flertallets anbefaling
et særdeles bredt flertal af udvalgets medlemmer – nemlig alle bortset fra regeringens medlemmer – har tilsluttet sig model 1. denne model udgør en samlet løsning på alle de opgaver, Advokatudvalget er blevet stillet, både i sit oprindelige kommissorium og i tillægskommissoriet.

Samme flertal udtaler i betænkningen om de øvrige modeller, at ingen af disse “er egnet til at danne grundlag for den fremtidige regulering for advokatstanden. Dette skyldes, at de øvrige modeller efter flertallets opfattelse indeholder en række afgørende ulemper og forringelser i forhold til den eksisterende ordning og særlig i forhold til model 1. Blandt disse har flertallet lagt særlig vægt på risikoen for faldende tilsynsintensitet, anfægtelse af advokaternes uafhængighed, manglende garanti for kvalitet i retssagsbehandlingen, manglende gennemsigtighed i markedet, og manglende beskyttelse af den negative foreningsfrihed.”

Flertallets løsningsforslag er beskrevet i betænkningens afsnit 5.1.3.2., og indebærer i hovedtræk:

·        At Advokatsamfundet ikke er en forening, men en organisation oprettet ved lov som udgøres af alle advokater med beskikkelse.

·        At tilsyns- og disciplinærmyndigheden over advokater og andre opgaver af væsentlig samfundsmæssig betydning forbliver uafhængig af staten.

·        At kvaliteten af advokatydelsen sikres gennem skærpet tilsyn med advokaterne, reform af advokatuddannelsen, indførelse af obligatorisk efteruddannelse for alle advokater samt stærkt forøget offentliggørelse af disciplinære sanktioner.

·        At behandling af klagesager over advokater forkortes og moderniseres væsentligt, og

·        at brugerindflydelsen øges ved ændret sammensætning af Advokatnævnet.

·        At liberalisering og øget konkurrence på markedet for juridisk rådgivning sikres gennem ændringer i reglerne om adgangen til at eje advokatselskaber, ændret adgangskrav til professionen samt en lempelse af advokaters eneret til at repræsentere parter i retten.

For så vidt angår Advokatsamfundets status bygger forslaget på, at det gennem en ændring af retsplejelovens § 143 understreges, at Advokatsamfundet ikke er en forening eller en brancheorganisation, men en organisation oprettet ved lov, hvis aktiviteter primært sigter på at sikre en velkvalificeret og af statsmagten uafhængig advokatstand – i almenhedens interesse. Til gengæld for advokatbeskikkelsen og retten til at benytte titlen advokat skal alle advokater betale en afgift til Advokatsamfundet, bl.a. for at få drevet et effektivt tilsyns- g disciplinærsystem, afgive høringssvar, deltage i det lovforberedende arbejde og drive et uddannelsessystem.

Bedre tilsyns- og disciplinærsystem
Et effektivt tilsyns-og disciplinærsystem, der er uafhængigt af staten, bør omfatte alle advokater, mener flertallet. Samme flertal vil som en del af model 1 sikre kvaliteten i advokatydelsen endnu bedre end i dag. det sker blandt andet med et forslag om, at Advokatsamfundet fremover skal kunne gribe mere effektivt ind over for advokater, der ikke følger de etiske regler. Flertallet har her fulgt de forslag, Advokatrådet har fremsat i sin betænkning om reform af tilsyns- og klagesagssystemet. Dette indebærer blandt andet, at en kredsbestyrelse kan indkalde en advokat til en samtale, hvis der er mistanke om, at han eller hun kontinuerligt eller gentagne gange har tilsidesat advokatpligterne, f.eks. ved langsommelig sagsbehandling, brud på reglerne om salærfastsættelse eller lignende.

I grovere tilfælde – det vil sige sager, hvor en advokat er under mistanke for at have begået overtrædelser, der kan føre til frakendelse af advokatbeskikkelsen – foreslår flertallet, at Advokatrådet skal kunne udmelde et kollegialt tilsyn med advokaten for at hindre yderligere overtrædelser. Dette tilsyn skal udføres af advokater, som har samme tavshedspligt som den, der er under tilsyn. Den tilsynsførende advokat skal ikke overtage driften af kollegaens virksomhed, men påse at virksomheden drives forsvarligt og i overensstemmelse med de regler, der gælder for drift af advokatvirksomhed.

Skal tilsyns-og disciplinærfunktionen bevares i et advokatsamfund, der er uafhængigt af staten, er det meget vigtigt, at der ikke kan sættes spørgsmålstegn ved effektiviteten af sagsbehandlingen eller troværdigheden af de afgørelser, der træffes. Flertallet foreslår derfor en væsentlig modernisering af behandlingen af klagesager. det skal sikre en betydelig kortere gennemløbstid af klagesagerne, fordi alle sager fremover kun skal behandles i én instans, nemlig Advokatnævnet. Samtidig finder flertallet, at tilliden til Advokatnævnets afgørelser bør styrkes ved at ændre sammensætningen af nævnet, så det består af lige mange advokater og repræsentanter for offentligheden – og fortsat med dommere som formandskab.

Obligatorisk efteruddannelse
Flertallet foreslår i forbindelse med model 1 en kvalitetssikring af advokatydelsen ved at ændre den obligatoriske grunduddannelse for advokater. Der skal lægges mere vægt på en teoretisk uddannelse i de særlige advokatretlige og advokatetiske regler samt i de særlige advokatfærdigheder. Kvalifikationerne i materiel jura vil bliver sikret ved, at advokatfuldmægtige, ligesom alle uddannede advokater, omfattes af en obligatorisk løbende efteruddannelse.

Endelig skal forbrugernes mulighed for at træffe valg af advokat på oplyst grundlag sikres ved en øget offentliggørelse af kendelser, hvor en advokat tildeles en bødestraf for at have tilsidesat sine forpligtelser i forhold til klienten.

Øget konkurrence
Ønsket om liberalisering og øget konkurrence har været en væsentlig drivkraft bag nedsættelsen af Advokatudvalget. Flertallet i Advokatudvalget fremsætter derfor som led i model 1 en række forslag, som vil indebære både liberalisering og øget konkurrence på markedet for juridisk rådgivning.

Først og fremmest foreslår udvalget en vis liberalisering i adgangen til at eje advokatselskaber. Forslaget går ud på, at op til ti procent af aktierne eller anparterne i en advokatvirksomhed drevet i selskabsform skal kunne ejes af andre end advokater.

Disse andre ejere skal imidlertid bestå en prøve i advokatret og vil være underlagt Advokatsamfundets tilsyns-og disciplinærsystem og de regler, der i øvrigt gælder for advokater. Forslaget muliggør, at advokatvirksomheder, som har behov for at optage partnere med anden uddannelsesmæssig baggrund, kan gøre dette. det kan for eksempel være selskabets administrerende direktør, en ingeniør, som arbejder med advokatvirksomhedens miljøsager, eller en cand. merc. jur., som arbejder med virksomhedsoverdragelse eller boregnskaber.

Liberalisering og øget konkurrence sikres endvidere gennem ændrede adgangskrav til advokaterhvervet. Kravet om tre års fuldmægtigtid på et advokatkontor, ved domstolene eller anklagemyndigheden lempes, så også fuldmægtigtid i en organisation eller virksomhed tæller fuldt med, ligesom også virket i andre stillinger af særlig relevans for advokatprofessionen vil kunne tælles med efter en konkret bedømmelse. For at sikre kvaliteten indføres et krav om, at alle, der får advokatbeskikkelse, skal have procederet mindst én civil sag ved byretten på en tilfredsstillende måde.

Flertallet stiller endvidere forslag om, at advokatvirksomhed i selskabsform fremover også skal kunne drives som holdingselskab, og at der skal åbnes mulighed for, at advokatvirksomhed kan drives som kommanditaktieselskab (partnerselskab), ganske som det er muligt i revisionsbranchen. endelig stiller flertallet forslag om, at et advokatselskab skal kunne omdannes til andet formål, når det ved en revisorerklæring er sikret, at der ikke længere er klientmellemværende i selskabet. disse ændrede selskabsregler vil i høj grad lette generationsskiftet og opbygningen af strategisk kapital i advokatbranchen.

Møderetten
Udvalget stiller også forslag om en lempelse af advokaters eneret til at repræsentere parter i retten, men her deler man sig i forskellige løsningsmodeller.

Spørgsmålet om advokaters eneret til at møde for parter i retten, har givet anledning til debat både herhjemme og i resten af Europa med udgangspunkt i konkurrenceøkonomernes krav om liberalisering og deregulering. Ser man på Europa-kortet tegner der sig imidlertid et meget varieret billede. I nogle lande – og ved EU's retsinstanser – er der direkte advokattvang. I andre lande har advokater eneret til at møde i retten, i andre lande igen kan også andre end advokater i et vist omfang møde i retten, og endelig er der lande som Sverige og Finland, hvor møderetten er fuldstændig fri.

Spørgsmålet om advokaters eneret til at møde i retten må imidlertid ses i sammenhæng med de retsplejeregler, der regulerer domstolenes virke. I Danmark gælder som bekendt forhandlings- og dispositionsmaksimen. dette medfører, at danske domstole – for at bevare dommerens uafhængighed og integritet – i meget vidt omfang er afhængige af, at civile sager oplyses og procederes af uafhængige advokater, som har særlige pligter i forhold til klienten og i forhold til retten. med dette udgangspunkt indstiller et flertal i udvalget, bestående af repræsentanterne for domstolene, dansk industri, finanssektoren, fagbevægelsen, advokaterne og udvalgets formand, som samtidig repræsenterer retsvidenskaben, alene at lade liberaliseringen omfatte fogedsager vedrørende inddrivelse af penge, hvor der ikke skal behandles en tvist, og afgivelse af påkrav i ikke-tvistige inkassosager.

Et mindretal bestående af regeringens repræsentanter i udvalget samt repræsentanten fra DHS, HTSI, Håndværksrådet samt Forbrugerrådet vil gå et skridt videre og liberalisere møderetten også i tvistige fogedsager og i den kommende småsagsproces for sager til en værdi af under 50.000 kr.

Forskellen i de to gruppers standpunkter må navnlig søges i en forskellig vægtning af hensynet til domstolenes virke, den enkeltes retssikkerhed og forbrugerens interesse i fri konkurrence.

Et andet flertal, nemlig hele udvalget bortset fra udvalgets formand og repræsentanten for Foreningen af Ansatte Advokater og Advokatfuldmægtige, foreslår yderligere, at den såkaldte mandatarregel ændres. Det betyder, at interesseorganisationer, som repræsenterer parter i det arbejdsretlige system, også får lov til at møde med jurister, som ikke er advokater, når de ved de almindelige domstole optræder som mandatar for et medlem.

Hvad sker der nu?
Arbejdet i Advokatudvalget har været langvarigt – ikke mindst fordi et tillægskommissorium kom på tværs, da man næsten var i mål. men når man i dag kigger på resultatet i betænkningen, så er det positivt, at det udtrykker så stor enighed blandt alle brugere af advokatydelsen. Det gælder både forbrugere, erhvervslivet, fagbevægelsen, domstolene og retsvidenskaben. Betænkningen kan ses som en klar opbakning til, at den uafhængige advokat også fremover er en central del af vores retssystem, og at den fremtidige regulering skal sikre dette.

Da udvalgets medlemmer repræsenterer det bredest tænkelige udsnit af interesser i samfundet, må dets anbefalinger også gøre indtryk på de politikere, der skal udmønte betænkningens anbefalinger i konkret lovgivning. Det forventes, at der i løbet af det kommende folketingsår bliver fremsat lovforslag til en ny regulering af danske advokater.

Flertallets forslag
Et bredt flertal i udvalget foreslår at ændre retsplejeloven, så Advokatsamfundet er en uafhængig organisation nedsat ved lov, som løser en række opgaver i almenhedens interesse, bl.a. tilsyn, disciplinærsystem, uddannelse og lovforberedende arbejde. Alle advokater med beskikkelse skal betale en afgift til Advokatsamfundet. Forslaget ledsages af en række forbedringer af bl.a. tilsynet, sagsbehandlingen i Advokatnævnet og uddannelsessystemet.

Flertallet i udvalget består af: formanden, professor, dr. jur. Mads Bryde Andersen, repræsentanterne for DI, HTSI, DHS, Håndværksrådet, Rådet for Forsikring & Pension, Finansrådet, Realkreditrådet, Forbrugerrådet, LO, Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, landsretterne, Foreningen af ansatte Advokater og Advokatfuldmægtige og Advokatrådet.

Advokatudvalgets sammensætning:
Formand (Højesteretspræsident Jacques Hermann  – afløst af professor, dr. jur. Mads Bryde Andersen)

1 repræsentant for Østre og Vestre Landsret
1 medlem indstillet af Den Danske Dommerforening
1 medlem indstillet af Dommerfuldmægtigforeningen
1 repræsentant for Justitsministeriet
2 repræsentanter for Økonomi- og Erhvervsministeriet
1 repræsentant for Beskæftigelsesministeriet
2 medlemmer indstillet af Advokatrådet
1 medlem indstillet af Foreningen af Advokater og Advokatfuldmægtige
1 universitetsmedlem
1 medlem indstillet af Dansk Industri
1 medlem indstillet af Dansk Handel og Service (DHS), Handel, Transport & Service (HTSI) og Håndværksrådet i forening
1 medlem indstillet af Finansrådet, Realkreditrådet og Forsikring & Pension i forening
1 medlem indstillet af  Landsorganisationen i Danmark
1 medlem indstillet af Forbrugerrådet
Sekretariat: Justitsministeriet

Modeller for medlemskab
Advokatudvalget blev i et tillægskommissorium bedt om at finde alternative modeller til det nuværende lovpligtige medlemskab. En række modeller har været drøftet. Et klart flertal i udvalget tilslutter sig model 1 – og fraråder de øvrige modeller.

Model 1: Advokatsamfundet er en organisation oprettet ved lov. Den omfatter alle advokater og løser en række opgaver på samfundets vegne, blandt andet i forhold til at sikre en uafhængig og kvalificeret advokatstand. Alle advokater med beskikkelse skal betale en afgift til dette arbejde. Modellen indeholder også en række forbedringer af tilsynet, disciplinærsystemet og uddannelsessystemet samt flere forslag til liberalisering.

Model 2: Indebærer, at alle advokater har ret til medlemskab af Advokatsamfundet. De advokater, der ikke ønsker at være medlem, skal dog fortsat være underlagt Advokatsamfundets tilsyns- og disciplinærsystem som betingelse for at kunne virke som advokat. De pålægges en afgift til dækning af de udgifter, der er forbundet med driften af tilsyns- og disciplinærsystemet, men bidrager i øvrigt ikke økonomisk til Advokatsamfundets aktiviteter.

Model 3: Bygger på, at retsplejeloven indeholder krav om medlemskab af én godkendt advokatsammenslutning. Udgangspunktet er, at man skal være medlem af en af Justitsministeriet godkendt advokatsammenslutning, som varetager de samme opgaver som Advokatsamfundet varetager i dag. Der er altså tale om fortsat pligtmæssigt medlemskab, man kan blot vælge mellem alternative advokatsamfund.

Model 4: Har hentet sin inspiration i reglerne i Sverige og Finland og indebærer, at man for at anvende advokattitlen skal være medlem af ét nationalt advokatsamfund. De personer, som opfylder betingelserne for at være medlem, kan vælge at stå uden for Advokatsamfundet, men i øvrigt udføre de samme opgaver som advokater, blot uden ret til at bruge advokattitlen.

Model 5: En offentlig tilsynsmodel, som har hentet sin inspiration i norske forhold. I denne model er tilsyns- og disciplinærsystemet henlagt til en offentlig institution, og medlemskabet af Advokatsamfundet er frivilligt. I en variant af denne model kan en advokat vælge imellem at være underkastet tilsyn af Advokatsamfundet eller af en offentlig institution.

Udvalgets betænkning samt de omtalte betænkninger fra Advokatrådet og rapporten fra Copenhagen Economics er alle tilgængelige via Advokatsamfundets hjemmeside www. advokatsamfundet.dk.