Advokaten 7 Harmoniserede retsgarantier og træghed i EU-samarbejdet

Print Print
25-09-2006

Af Thomas Elholm, lektor, ph.d. og medlem af Advokatrådets retsudvalg
EU-Kommissionen vil undersøge, om princippet om uskyldsformodningen opfattes ens i alle EU-lande. Men de stillede spørgsmål er overfladiske. Samtidig har Kommissionen evalueret, hvor langt man er kommet med Haag-programmet, hvor der er opstillet en række mål for EU-samarbejdet over de næste fem år.

Princippet om, at man er uskyldig, indtil det modsatte er bevist, er et grundlæggende strafferetligt princip, som gælder i alle EU-landene. Kommissionen har i en grønbog fra foråret 2006 meddelt, at den er interesseret i at vide, om princippet opfattes på samme måde overalt i EU. Det er et led i Kommissionens forsøg på i disse år at få et overblik over, om der er forskelle mellem landenes retsgarantier, og hvori disse forskelle eventuelt består. Kommissionen er af den opfattelse, at store forskelle kan svække tilliden mellem landenes myndigheder og derved vanskeliggøre det strafferetlige samarbejde på tværs af grænserne. En vis harmonisering af retsgarantierne kan øge tilliden mellem landene og dermed lette den gensidige anerkendelse af administrative afgørelser og domme m.m.

Interessen for netop uskyldsformodningen skal ses i lyset af, at der i øjeblikket forhandles om rammeafgørelsen om bevissikring. Den skal gøre det lettere for politi, anklagemyndighed og domstole at få udleveret beviser fra andre lande. Anvendelsen af denne rammeafgørelse kan imidlertid støde på kritik, fordi landene har forskellige retssikkerhedsstandarder. Hvis en tiltalt er beskyttet af den nationale lovgivning mod at udlevere oplysninger til politiet, men disse oplysninger kan opnås via en bevissikringskendelse i et andet land, så udhules den nationale retsbeskyttelse jo, herunder det pågældende lands regler om uskyldsformodning og forbud mod selvinkriminering. Kommissionen ønsker at undersøge, om der er grundlag for sådanne bekymringer, og hvor der eventuelt skal sættes ind med harmonisering af regler for at undgå sådanne situationer.

Hvorvidt rammeafgørelsen vil afstedkomme sådanne situationer er endnu for tidligt at sige, men der er næppe nogen, der har helt overblik over de situationer, som kan opstå. Alene dét er betænkeligt, set fra et retssikkerhedsperspektiv. Kommissionens grønbog kan muligvis kaste lidt mere lys over emnet, men grønbogen er desværre yderst kortfattet (11 sider). Beskrivelsen af uskyldsformodningen er overfladisk, og de dertil stillede spørgsmål er tilsvarende overfladiske. Der er derfor en vis fare for, at svarene bliver intetsigende og ubrugelige. Reglerne om uskyldsformodningen er nemlig komplicerede. En nyere norsk doktorafhandling om emnet, skrevet af Asbjørn Strandbakken (2003), er på over 700 sider og vedrører end ikke de tværnationale problemstillinger, som uskyldsformodningen i EU-sammenhæng rejser.

Erfaringerne med sammenligninger af retsregler på tværs af EU's landegrænser viser, at generelle, overfladiske spørgsmål giver ét svar, mens mere konkrete, dybtgående spørgsmål giver et helt andet. Når det handler om retsgarantier, er der formentlig en tendens til, at de overfladiske spørgsmål fører til det svar, at alle EU-lande har samme retsgarantier. Alle landene vil således svare bekræftende på spørgsmålet, om uskyldsformodningen gælder i deres retssystem, og de mest grundlæggende træk ved princippet er sammenfaldende. Men ved nærmere analyser og indgående kendskab til emnet afsløres ofte væsentlige forskelle. Der er derfor en vis fare for, at Kommissionens grønbog ikke vil afdække alle forskellene. Det ville være uheldigt, hvis resultatet af grønbogen kan bruges til at kræve større gensidig tillid mellem landene, mens der reelt gemmer sig en række problemer under overfladen, som ikke er afdækket af grønbogen, men som først kommer frem, når en EU-borger står med håret i postkassen i en tværnational strafforfølgningssag.

Status for Haag-programmet – fremtidens EU
I denne klumme er Haag-programmet fra 2004 tidligere omtalt i nr. 2/2005. I programmet opstiller medlemslandene målene for visse dele af EU-samarbejdet over de næste fem år. Kommissionen har fået til opgave at evaluere fremskridtene undervejs, hvilket den netop har gjort i juni i år.

Af evalueringen fremgår, at EU på mange områder har fulgt de retningslinjer, som er udstukket i Haag-programmet, og at de forudsete retsakter er vedtaget inden for de opstillede tidsrammer. Det gælder bl.a. for asyl- og visumpolitikken, til en vis grad sikkerhedssamarbejdet samt særligt på området for det civilretlige samarbejde. Anderledes skralt står det til med det strafferetlige samarbejde. Der er ganske vist visse succeshistorier, som f.eks. arrestordren, men Kommissionen konkluderer, at der er store forsinkelser med vedtagelse af vigtige retsakter, bl.a. rammeafgørelsen om bevissikring og om visse retsgarantier i straffesager.

Kommissionen anser evalueringen af Haag-programmet for en passende anledning til at foreslå forbedringer i EU-samarbejdet. Den ser navnlig seks svagheder ved det strafferetlige samarbejde inden for 3. søjle, som bør afhjælpes. For det første findes der mange forskellige typer af retsakter, som der kan vælges imellem (rammeafgørelser, afgørelser og konventioner m.m.). For det andet er Europaparlamentets indflydelse i lovgivningsprocessen utilstrækkelig. Den bør styrkes for at øge den demokratiske kontrol. For det tredje trækker kravet om enstemmighed i Rådet beslutningsproceduren i langdrag. Flertalsafgørelser ville give mere fremdrift. For det fjerde mener Kommissionen, at den delte initiativret mellem medlemslandene og Kommissionen ”forhindrer en ægte europæisk dimension”. For det femte er EF-domstolens rolle for begrænset, hvilket hindrer ensartethed i anvendelsen af EU-reglerne. Og endelig, for det sjette, mangler der en effektiv traktatbrudsprocedure.

Disse svagheder kan efter Kommissionens mening afhjælpes ved, at det strafferetlige samarbejde flyttes fra den mellemstatslige 3. søjle til den overstatslige 1. søjle, hvor det bl.a. er muligt at vedtage retsakter med kvalificeret flertal. EU-traktaten indeholder bestemmelser, som gør en sådan overflytning mulig, og efter sigende arbejder det nye (finske) formandskab fra efteråret 2006 herpå. Danmarks forbehold hindrer, at vi deltager i overflytningen, og vi risikerer derfor at stå uden for dette samarbejde om forholdsvis kort tid. Men mon ikke der vil blive skabt en særlig løsning for Danmark. Vi har hidtil fået lov til efterfølgende at slutte os til det, som de andre har vedtaget.

Kommissionen har uden tvivl ret i, at det ville gå hurtigere og smidigere med integrationen i EU, hvis det strafferetlige samarbejde blev flyttet til 1. søjle. Det vil der være fordele forbundet med. Imidlertid vil det også skabe problemer. Det, som mangler i Kommissionens vurderinger, er overvejelse af, hvorfor det går så langsomt, og hvorfor det er så svært at nå til enighed om visse strafferetlige emner. Det overvejes ikke, om der er historiske, kulturelle, sociologiske, retspolitiske eller andre væsentlige forskelle mellem landene, som man på nuværende tidspunkt i EU's udvikling og under de nuværende betingelser ikke kan eller måske ikke bør harmonisere. F.eks. fordi det vil være i strid med retsfølelsen eller vil kunne svække retssikkerheden i nogle lande.

Der mangler også overvejelse af, hvorvidt det er klogt at gennemføre alle de tiltag, som Haag-programmet lægger op til. Ideen med at vedtage femårsplaner for EU's udvikling er vel god. Men i hvor høj grad skal landene været bundet af programmet? Kunne det ikke tænkes, at indgående forhandlinger om et bestemt emne senere afslører, at dette emne (endnu) ikke er modent eller måske slet ikke egnet til fælles regulering?

Problemet er, at dette rammer ind i kernen af den politiske kamp, som i årtier har pågået mellem Kommissionen og medlemslandene om EU's kompetence på det strafferetlige område. Kommissionen har en politisk interesse i at søge en mere intensiv EU-regulering af strafferetten og straffeprocessen. Den er jo forpligtet til at sikre fremdrift i EU-samarbejdet. Modstand og problemer bør den derfor søge overvundet. Men det ville alligevel styrke sagligheden ved Kommissionens forslag, hvis den medvirkede til at foretage grundigere prøvelse af nødvendigheden og hensigtsmæssigheden af de fælles regler. Det gælder navnlig på områder, hvor det viser sig vanskeligt at harmonisere.

I øvrigt bør landene og institutionerne undgå at opfatte femårsprogrammerne som politiske håndfæstninger. Der bør være rum for at fravige programmet. Det, som på forhånd – og uden nærmere kendskab til emnet – virker fornuftigt, kan jo ved nærmere bekendtskab vise sig urimeligt.