Advokaten 3 Monopol forpligter – en kommentar til Karnov

Print Print
24-04-2006

Af professor, dr. jur. Peter Pagh, Københavns Universitet
Karnovs monopollignende status betyder, at lovkommentarerne bør være selvstændige analyser lavet af særligt sagkyndige og ikke bare mikrofonholderi for ministerierne.

Karnov har for en publikation opnået den usædvanlige status og anerkendelse, at værket så at sige er symbol på det emne, den angår. Ja, for lægfolk fremstår værket vel nærmest som synonym med lov og ret – næsten som juristernes bibel. Tv bringer nødigt et interview med advokater eller andre juridiske eksperter, uden at man som baggrund sikrer sig Karnovs gule bind. Spørger man lægmand, vil flere formentlig kende Karnov end Lovtidende.

Men den ydre pragt og anerkendelse kommer ikke af ingenting. For det juridiske fags udøvere er Karnov blevet et uomgængeligt værktøj. Med stadige ændringer af lovgivningen og en næsten uoverskuelig praksis har den travle retsanvender brug for hjælpemidler til at finde rundt i kaos.  Ikke blot tilbyder værket en opdateret version af lovgivningen og er noget mere brugbar end Lovtidende, hvis lovbekendtgørelser ikke kan følge med de bestandige ændringer. Karnov tilbyder tillige forholdsvis fyldige henvisninger til motiver, praksis og juridisk litteratur til de enkelte lovbestemmelser. Karnovs kommentarer giver let tilgængelige oversigter over, hvad de senere lovændringer er gået ud på. Og til forskel fra de særlige udgivelser med kommenterede love, som samlet let kan fylde et mindre bibliotek, tilbyder Karnov et samlet system. Et system, der med den elektroniske version gør det muligt meget hurtigt at danne sig et overblik over relevant praksis og litteratur, samt hvilke øvrige lovbestemmelser der bør overvejes. Også EU-rettens indtog i dansk ret opfanges af Karnov, der med den særlige udgivelse EU-Karnov giver mulighed for, at danske jurister kan følge med i EF-domstolens praksis og den omfattende lovgivning fra Bruxelles – om end der i relation til det sidste kunne være et ønske om en mere omfattende dækning af de mange direktiver og forordninger.

Til forskel fra andre lande har Karnov i Danmark opnået en nærmest monopolagtig stilling. Selv om der udgives lærebøger, monografier og lovkommentarer og skrives artikler i de juridiske tidsskrifter, er det i praksis Karnov, der ofte er udgangspunktet for den praktiske retsanvendelse. Uanset værket ikke gør krav på at give en fuld dækning af alle retlige fortolkningsspørgsmål, er en meget betydelig del af Karnovs lovkommentarer af så høj kvalitet, at dette er velbegrundet. Når advokater eller andre juridiske rådgivere får forelagt et juridisk problem, er det derfor ofte Karnovs kommentarer, der danner grundlag for de videre overvejelser om, hvordan sagen skal angribes.

Men dét, som er værkets styrke, er også dets svaghed. For med den kvalitet, der præger den overvejende del af Karnov, forventer retslivets aktører, at Karnovs kommentarer giver en saglig og uhildet fremstilling med omtale af i hvert fald den vigtigste retspraksis og teori. Svigter denne forudsætning, er der stor risiko for, at den juridiske rådgiver ledes på afveje. I sidste ende kan dette betyde, at relevante anbringender overses, og at man ikke er opmærksom på fakta, som kunne føre til et andet resultat.

Det er det sidste, der har foranlediget dette indlæg. For uden at ville anfægte kvaliteten af den overvejende del af Karnov vil jeg hævde, at der også forekommer lovkommentarer, som ikke løfter kvalitetskravene. Henset til mængden af love er dette forståeligt og kunne som sådan ikke påkalde sig dybere overvejelser. Ingen er perfekt, og det må Karnovs brugere forventes at vide. Når jeg alligevel mener, det kalder på eftertanke, er det, fordi manglerne ikke altid kan afskrives som tilfældige fejl eller forsinket opdatering. I hvert fald når det gælder de retsområder, som  jeg selv befatter mig med, har kommentarerne i visse tilfælde karakter af en så ureflekteret gengivelse af ministeriets synspunkter, at det ligner en tanke.

Kemikalieloven
Som eksempel kan nævnes Karnovs kommentarer til kemikalieloven, der er en meget kompliceret lov i hovedsagen baseret på EU-regler, og som vil frembyde meget store problemer for enhver juridisk praktiker. Karnovs kommentarer over de 233 noter kan kort beskrives som et sammenklip af motivudtalelser, referencer til bekendtgørelser og EU-regler suppleret af Miljøstyrelsens synspunkter. Fra praksis nævner noterne fire danske domme og én EF-dom. Læseren får i kommentaren ingen henvisninger til Miljøklagenævnets praksis, fra de mere end 50 domme om kemikalier fra EF-domstolen eller til de mindst 20 andre trykte domme, der foreligger om kemikalieloven. Om litteratur oplyser Karnov-kommentaren, at der foreligger en lovkommentar fra 1983, der er forældet og herudover nævnes over de 233 noter én artikel af Garde fra 1989 (note 112 og 121). Dette kan sammenholdes med, at Miljøklagenævnets praksis er belyst i Basses disputats fra 1987, at der foreligger mindst ti andre artikler fra UfR og Juristen, at reglerne om bekæmpelsesmidler blev behandlet i Bicheludvalgets betænkning fra 2000 samt min egen fremstilling i miljørettens bd. V fra 2001, der indeholder 130 siders samlet gennemgang af kemikalielovgivningen.

Går man til indholdet af noterne, bliver det endnu mere fortvivlende. Efter kemikalielovens § 35e gælder forvaltningslovens regler om partshøring og aktindsigt ikke ved den såkaldte forbudsprocedure mod bekæmpelsesmidler, men dette omtales slet ikke i kommentaren. Hertil kan føjes, at reglen formentlig er ugyldig, da bekæmpelsesmidler er EU-reguleret, og der som følge heraf er pligt til partshøring. I betragtning af at netop kemikalieområdet i alt væsentligt er fastsat ved EU-regler, er det overraskende, at Karnovs elektroniske version på netop dette område ikke indeholder link til de nævnte EU-regler, når dette system i øvrigt anvendes i andre love, ligesom den stedmoderlige behandling af emnet i EU-Karnov må undre.

Selv om det af den indledende note til kemikalieloven fremgår, at kommentaren er opdateret medio 2005, er det i kommentaren til forbudsproceduren ikke fundet værd at nævne, at Østre Landsret i en kendelse trykt i MAD 2005.116 fandt, at miljøministeren havde handlet erstatningspådragende ved iværksættelse af forbudsproceduren mod et bestemt bekæmpelsesmiddel i modstrid med EU-retten. Den slags er ikke hverdagsstof. Uanset  sagen ikke er afgjort, var det i det mindste rimeligt i Karnov-kommentaren at oplyse, at gyldigheden af væsentlige dele af forbudsproceduren er omtvistet.

I stedet efterlades praktikeren med Miljøstyrelsens tvivlsomme udlægninger, der via Karnov så at sige kanoniseres for ikke specielt indviede. Hermed sigtes til, at når en virksomhed søger råd hos sin advokat om kemikalieloven, vil advokatens bedømmelse ofte tage udgangspunkt i Karnov, hvilket meget vel kan lede advokaten på afveje. Da virksomhedens modpart typisk vil være Miljøstyrelsen, er det praktiske resultat, at Miljøstyrelsens udlægning af reglerne i mange tilfælde lægges til grund for den juridiske bedømmelse – selv om denne udlægning ikke nødvendigvis er uhildet, men er påvirket af politiske og institutionelle interesser.

Understøtter myndighederne
Min indvending mod Karnovs noter går derfor ikke så meget på, at der mangler denne eller hin oplysning, men på at informationerne i relation til nogle af lovene er tendentiøse. Og kemikalieloven er ikke det eneste eksempel. Blandt de nærmest bizarre kan nævnes Karnovs kommentarer til Ørestadsloven, der er skrevet af Ørestadsselskabets direktør. Som et tredje, men mindre udtalt eksempel på et problem kan nævnes Karnovs kommentar til affaldsafgiftsloven. Kommentarerne indeholder en forholdsvis fyldig reference til dansk praksis, men går uden om det helt centrale problem for affaldsafgiften – at det er EU's affaldsdirektiv, som dette fortolkes af EF-domstolen, der bestemmer, hvad der er affald, hvilket nødvendigvis er betingelsen for, at der kan kræves affaldsafgift. Når dette har interesse, er det fordi EF-domstolens fortolkning af affaldsbegrebet ikke i alle tilfælde harmonerer med skattemyndighedernes. Men igen tjener Karnov som en understøttelse af myndighedernes udlægning. Som et fjerde eksempel kan nævnes EU-Karnovs dækning af miljøretten. Ganske vist er der ved den seneste opdatering sket et betydeligt kvalitetsløft, hvad angår referencer til EF-domstolens domme, men et tilsvarende løft ses ikke i henvisning til relevant litteratur, der i dette tilfælde i øvrigt burde gå ud over dansksproget litteratur. Tilsvarende burde EU-Karnovs omtale af den danske gennemførelse af direktiver komme ud over tærsklen af bevidstløs gengivelse af centraladministrationens udlægning – specielt fordi disse udlægninger har vist sig lidet langtidsholdbare.

Selvstændige analyser
Det må medgives, at disse indvendinger ikke kan rejses mod Karnovs kommentarer til f.eks. miljøbeskyttelsesloven, jordforureningsloven og naturbeskyttelsesloven, der tværtimod er eksempler på, hvordan det skal gøres. Så selv om der kan rettes kritik mod dele af Karnovs dækning af miljøretten, er der ikke grundlag for en generel kritik. Jeg har ikke noget overblik over, om de anførte indvendinger kan rejses mod kommentarer på andre retsområder, men jeg har i alle tilfælde ingen eksempler på, at det er tilfældet. Set i dette lys må kritikken henføres til småtingsafdelingen.

Dette ændrer imidlertid ikke ved, at der til en monopollignende udgivelse som Karnov må stilles krav om, at lovkommentarerne ikke på nogen måde tjener som mikrofonholder for Slotsholmen. Læseren har en berettiget forventning om, at noterne er udarbejdet af særligt kyndige på grundlag af selvstændige analyser, der går ud over sammenklip af motivudtalelser og ikke præges af embedsværkets egeninteresse i bestemte lovfortolkninger. Især for de dele af særlovgivningen, der præges af politisering og/eller institutionelle særinteresser, må der påhvile Karnovs redaktion et særligt ansvar for at sikre, at dette er tilfældet.