Advokaten 3 Kriminelle organisationer og udveksling af oplysninger

Print Print
24-04-2006

Af Thomas Elholm, lektor og medlem af Advokatrådets Retsudvalg
EU-Kommissionen vil tilnærme medlemslandenes lovgivning omkring deltagelse i kriminelle organisationer. Flere retsakter om udveksling af oplysninger inden for EU er også til debat.

Bekæmpelse af organiseret kriminalitet anses for et af hovedformålene med det strafferetlige og politimæssige samarbejde i EU, jf. EU-traktaten art. 31, stk. 1. Det antages at kunne bidrage til visionen om et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Desuden antages, at problemet med organiseret kriminalitet ofte har et grænseoverskridende element, og at det derfor kun kan løses tilfredsstillende på EU-plan.

De forskellige EU-lovprogrammer omfatter således altid nogle initiativer til bekæmpelse af organiseret kriminalitet. For tiden drøftes Kommissionens forslag til Rammeafgørelse om deltagelse i en kriminel organisation. Den skal erstatte den gældende Fælles Aktion fra 1998 om samme emne. Tanken er at bidrage til bekæmpelse af organiseret kriminalitet ved en indbyrdes tilnærmelse af medlemslandenes lovgivning om strafbare handlinger i forbindelse med deltagelse i kriminelle organisationer og ved fastsættelse af mindstekrav til de strafferetlige sanktioner på området.

I art. 1 defineres ”kriminel organisation”. Der er – forsigtigt udtrykt – tale om en vag definition. Der er også tale om en definition, som ikke er begrænset til grænseoverskridende kriminalitet. Rent nationale bander – og løsere grupperinger, f.eks. af unge, som et par gange har stjålet en bil – er omfattet. I art. 2 defineres de handlinger, som medlemslandene skal gøre strafbare. Også denne bestemmelse er vag. Muligvis vil rammeafgørelsen betyde en udvidet kriminalisering i forhold til i dag, bl.a. således at blot deltagelse i en sådan organisation kan straffes, selvom den pågældende ikke har forsæt til en bestemt forbrydelsesart. I art. 3 stilles krav om, at maksimum for strafferammen mindst skal gå op til ti års fængsel for ledere af sådanne organisationer og fem år for deltagere heri. Desuden skal kriminalitet begået inden for rammerne af en kriminel organisation kunne straffes med strengere frihedsstraffe end dem, som ellers ville kunne anvendes for den pågældende type forbrydelse efter national ret. Det vil formentlig føre til opjusteringer af visse danske strafferammer.

Den Fælles Aktion fra 1998 regulerede ikke strafferammerne, men af Kommissionens bemærkninger til rammeafgørelsen fremgår, at det ”nu er nødvendigt at gå et skridt videre.” Den giver imidlertid ingen begrundelse. Efter EU-retten (nærhedsprincippet) kræves ellers som udgangspunkt en begrundelse for, at netop EU-lovgiver skal træde i funktion. Men der er tilsyneladende ikke krav om, at enkelte delelementer i et forslag skal begrundes i forhold til nærhedsprincippet.

Det har i høringssvarerne til rammeafgørelsen været kritiseret, at flere bestemmelser er ganske vagt og uklart formuleret, som f.eks. art. 1 og 2 nævnt ovenfor. Der er endnu ikke opnået fuld enighed om rammeafgørelsen, så en del kan ændres. En del er allerede blevet ændret, men der er fortsat uklarheder. Det er endvidere blevet kritiseret i høringssvarene, at reguleringen af strafferammerne virker ubegrundede.

Udveksling af oplysninger – igen
I EU-regi fremsættes i disse år en række retsakter med det formål at forbedre udvekslingen af oplysninger mellem myndigheder på tværs af landegrænser. Et af de seneste i rækken er et forslag fra Belgien, Finland og Østrig til Rådsafgørelse om samarbejdsordninger mellem medlemsstaternes kontorer for inddrivelse af aktiver.

Det skal styrke bekæmpelsen af organiseret kriminalitet bl.a. ved at sikre en mere effektiv inddrivelse af midler, som stammer fra kriminalitet. Efter forslagets artikel 4, stk. 2, har landenes myndigheder pligt til at ”lette videregivelsen af alle relevante oplysninger” til fremmede EU-landes myndigheder. Det drejer sig bl.a. om personoplysninger og oplysninger om formuegoder. Der findes dog ikke nogen klar definition af, hvilke oplysninger der er omfattet, og hvilke der ikke er. Det fremgår heller ikke af den forklarende rapport til afgørelsen.

Ordningen ligger tæt op ad en række andre EU-ordninger om udveksling af oplysninger, men fremstår umiddelbart mere uformel. Desværre er den nærmere ”rollefordeling” mellem ordningerne svær at gennemskue. Af rådsafgørelsens artikel 4, stk. 2, fremgår blot, at oplysningerne ikke skal videregives, hvis ”det er påkrævet med en formel anmodning om bistand til fuldbyrdelse heraf i henhold til gældende aftaler, ordninger eller instrumenter i Den Europæiske Union vedrørende gensidig retshjælp eller gensidig anerkendelse af retsafgørelser i straffesager.”

Anmodning om udlevering af oplysninger kan efter rådsafgørelsens artikel 4, stk. 3, afslås, hvis ”oplysningerne ville stå i klart misforhold til en fysisk eller juridisk persons [...] legitime interesser.” Også denne bestemmelse er ganske bredt formuleret og indebærer et betydeligt skøn for myndighederne. Det fremgår ikke klart af forslaget, hvordan der kan og vil blive ført kontrol med dette skøn.

Udveksling af oplysninger – igen, igen
Et andet af de seneste forslag om udveksling af oplysninger er rammeafgørelsen om udveksling af oplysninger efter tilgængelighedsprincippet. EU-landene vedtog det såkaldte tilgængelighedsprincip med Haag-programmet fra 2004. Ideen med princippet er, at udveksling af oplysninger i retshåndhævelsesøjemed skal foregå efter de samme betingelser overalt i EU. Det skulle ideelt set indebære, at en retshåndhævende myndighed i et EU-land, der har brug for oplysninger fra et andet EU-land for at kunne varetage sine opgaver, skal kunne opnå disse oplysninger, og det medlemsland, som besidder oplysningerne, skal have pligt til at udlevere dem.

Interessen for det foreliggende forslag samler sig formentlig især om den idé, at der skal være online adgang for fremmede myndigheder til nationale registre. Der lægges op til, at fremmede retshåndhævende myndigheder – samt Europol – får online adgang til oplysninger i de registre, som er tilgængelige for lignende, nationale myndigheder.

De databeskyttelsesmæssige betænkeligheder, som en sådan online adgang til danske registre for et stort antal myndigheder fra hele EU måtte give anledning til, begrænses vel navnlig af to forhold. For det første omfatter rammeafgørelsen kun visse nærmere fastsatte oplysninger (dna-profiler, fingeraftryk, ballistik, registreringsoplysninger om motorkøretøjer, telefonnumre og andre kommunikationsdata samt minimumsdata til identifikation af personer, der findes i civile registre). Flere af disse oplysninger udveksles allerede i dag i et vist omfang med fremmede landes myndigheder.

For det andet – og måske vigtigere – så vil behandlingen af personoplysninger efter rammeafgørelsen blive underlagt kravene i en anden rammeafgørelse, nemlig den om beskyttelse af personoplysninger i forbindelse med det politimæssige og strafferetlige samarbejde. Denne rammeafgørelse må anses for helt central i det kommende EU-samarbejde om udveksling af oplysninger, fordi den skal give borgerne en vis beskyttelse mod de eventuelle uheldige konsekvenser ved, at stadig flere oplysninger udveksles mellem myndigheder på tværs af landegrænser. Bestemmelserne heri følger på de fleste punkter kravene i persondataloven. Hvor der er afvigelse, er kriterierne for videregivelse af oplysninger strengere efter rammeafgørelsen end efter persondataloven.  

Historisk EU-dom spøger
I Advokaten nr. 11 2005 redegjorde jeg for den historiske dom i sagen C-176/03, hvor EF-domstolen fastslår, at der er kompetence til at fastsætte regler om straf inden for EU's 1. søjle (miljøområdet). Rækkevidden af dommen debatteres fortsat ivrigt i EU-administrationen og medlemslandene. Et afgørende spørgsmål er, hvorvidt dommen giver grønt lys for regulering af strafferammer i direktiver. Kommissionen er overbevist herom, mens medlemslandene maner til forsigtighed og indskrænket fortolkning af dommen.

Nu har Kommissionen anlagt en ny sag mod Rådet (sag C-440/05) med påstand om, at Rådets rammeafgørelse om bekæmpelse af forurening fra skibe annulleres. Et centralt punkt i rammeafgørelsen er reguleringen af medlemslandenes strafferammer, som afgørelsen stiller en række krav til. Kommissionen vil have reguleringen ført over i et direktiv. Det er meget tænkeligt, at Kommissionen med sagsanlægget her forsøger at vinde nyt strafferetligt terræn inden for 1. søjle, nemlig muligheden for at regulere strafferammer.