Advokaten 2 Forsigtighedsprincippet

Print Print
13-03-2006

Af Morten Broberg, lektor

Forsigtighedsprincippet har været anvendt i en lang række EU-afgørelser, og er derfor et vigtigt juridisk princip at kende til.

De fleste har formentlig hørt ”forsigtighedsprincippet” omtalt i den ene eller den anden sammenhæng, hvor det er blevet påberåbt for en indgriben over for dette eller hint. Princippet fremstilles ikke helt sjældent som et argument, som politikerne kan anvende, når de ikke har andet at gribe til. Forsigtighedsprincippet er imidlertid langt mere end det. Det er udtrykkeligt nævnt i EF-traktatens artikel 174, og det har været anvendt i en lang række af Kommissionens afgørelser og EF-domstolens domme. Der er med andre ord tale om et ægte juridisk princip, som kan have væsentlig praktisk betydning. Det er derfor vigtigt, at advokater er opmærksomme på princippet – og kender til dets indhold.

Et kendetegn ved forsigtighedsprincippet er, at det alene angår situationer, hvor der er usikkerhed om den faktiske risiko. Det er usikkert, om der er en given fare, og mens man afklarer, om det er tilfældet, udviser man forsigtighed ved at tage nogle passende forholdsregler.

Når der opstår mistanke om, at et produkt eller en proces frembyder en risiko for miljøet, for mennesker, dyr eller planter, så er denne mistanke ofte indledningsvis forholdsvis upræcis. Det er i tidsrummet fra mistankens opståen til den nogenlunde sikre be- eller afkræftelse deraf, at forsigtighedsprincippet finder anvendelse. Princippet fastlægger her nogle rammer for, hvorledes medlemsstaterne og fællesskabsinstitutionerne skal håndtere risikoen. Sædvanligvis er opmærksomheden koncentreret omkring den berettigelse for myndighedernes indgriben, som princippet udgør – eksempelvis i form af en EU-medlemsstats forbud mod markedsføring af en vare.

Anvendelsesområde
I EF-traktaten er forsigtighedsprincippet kun udtrykkeligt nævnt ét sted, nemlig i artikel 174 om miljøbeskyttelse. Princippet finder imidlertid ikke kun anvendelse på miljøområdet i gængs forstand. Det vil principielt kunne anvendes på alle områder, hvor der er tale om en risiko for miljøet eller for menneskers, dyrs eller planters sundhed og sikkerhed. Opstår der eksempelvis tvivl om, hvorvidt et lægemiddel er sikkert at indtage for patienten, eller om et kemisk stof kan medføre skader på mennesker, eller om en given teknik til håndtering af affald indebærer uønskede farer, kan princippet bringes i spil. Princippet giver i så fald medlemsstaterne (eller fællesskabsmyndighederne) mulighed for at gribe ind over for private – eksempelvis gennem forbud mod markedsføring.

At forsigtighedsprincippet bringes i spil betyder, at der skal foretages en nærmere vurdering efter nogle forholdsvis faste retningslinjer.

De tre trin
Det første af undersøgelsens tre trin består i en risikovurdering, dvs. en fastlæggelse af den risiko, som produktet eller processen formodes at medføre. Som allerede anført finder forsigtighedsprincippet alene anvendelse, hvor der ikke foreligger faktisk viden. Risikovurderingen består af to dele. For det første må det afklares, hvilke negative konsekvenser, man frygter vil kunne indtræde. For det andet er det nødvendigt at fastlægge sandsynligheden for, at disse konsekvenser materialiserer sig. Opstår der eksempelvis mistanke om, at et tilsætningsstof i fødevarer indebærer en sundhedsrisiko, er det vigtigt at fastlægge, hvad konsekvensen af indtagelsen er (opstår der blot irritation eller bringes personen i livsfare) samt sandsynligheden for, at indtagelsen får disse konsekvenser (er det ved enhver mængde, og er det alle personer, som indtager tilsætningsstoffet, der reagerer). Risikovurderingen skal ske på grundlag af de videnskabelige data, som er tilgængelige. En udokumenteret mistanke er med andre ord ikke tilstrækkelig. Hvis der opstår mistanke, som ikke har videnskabelig støtte, kan det derfor være nødvendigt først at iværksætte en videnskabelig undersøgelse.

I sagen C-236/01, Monsanto Agricoltura Italia mod Presidenza del Consiglio dei Ministri søgte den italienske regering at hindre markedsføring af fødevarer, som var baseret på genmodificeret majs, der lovligt var produceret og markedsført i andre medlemsstater. EF-domstolen fastslog, at en medlemsstat ikke kan forhindre markedsføringen af fødevarer, hvis hindringen alene er begrundet i ”en rent hypotetisk risikobetragtning, der bygger på rene formodninger, som endnu ikke er videnskabeligt bevist”. Der skal med andre ord foreligge en ”begrundet formodning”, hvor medlemsstaten i det mindste skal kunne fremføre ”indicier, der er egnet til at vise, at der måtte være en specifik risiko forbundet med de nye levnedsmidler.”

Det andet undersøgelsestrin består i en fastlæggelse af det acceptable risikoniveau. Risikoniveauet er udtryk for, ved hvilket niveau lovgiver finder, at der skal gribes ind. Der er med andre ord tale om en politisk vurdering af, hvilke risici der er acceptable, og lovgiver har i denne forbindelse en ganske vid skønsmargin.

I sagen C-121/00, Hahn (listeria i fisk) blev der i Østrig indledt straffesag mod Herr Hahn, fordi han havde medvirket til at markedsføre blandt andet dansk røget laks, som indeholdt listeria. Der var ingen fællesskabsharmonisering for, hvor meget listeria, fødevarer måtte indeholde, men i Østrig havde man indført et forbud mod markedsføring af produkter indeholdende listeria – uanset mængden (nul-tolerance). Den østrigske ret, der forelagde et præjudicielt spørgsmål i sagen, oplyste, at der ikke var videnskabeligt grundlag for en sådan nul-tolerance, og selvom listeria er ekstremt udbredt i naturen og i fødevarer, forekommer der kun ganske få sygdomstilfælde. Endvidere blev det oplyst, at det er umuligt helt at undgå listeria i en række fødevarer. Spørgsmålet var derfor, om det østrigske risikoniveau var proportionalt. EF-domstolen foretog en ganske nøje vurdering, hvor den blandt andet bemærkede, at listeria udgør en helbredsrisiko for særligt udsatte forbrugere. På den baggrund konkluderede Domstolen, at fællesskabsretten ikke var til hinder for den østrigske nul-tolerance-grænse.

Efter at have afklaret hvilken risiko der foreligger, og hvilket risikoniveau der er acceptabelt, er det nødvendigt at afgøre, om der konkret er behov for at gribe ind. Dette tredje undersøgelsestrin indebærer således, at det vurderes, om den formodede risiko overstiger det fastsatte risikoniveau.

I sagen T-13/99, Pfizer opstod der hos de danske myndigheder en begrundet mistanke om, at en vækstfremmer, som tilsættes dyrefoderet med henblik på at fremme husdyrenes vækst, kunne give anledning til resistens hos visse bakterier, hvilket ville kunne medføre fare for menneskers sundhed. På den baggrund vedtog Rådet en forordning, der reelt forbød brugen af den pågældende vækstfremmer. Medicinalvirksomheden Pfizer, der producerede vækstfremmeren, angreb dette forbud ved Retten i Første Instans. Retten foretog en særdeles grundig gennemgang af alle aspekter af den foretagne risikovurdering, hvorpå den afviste, at der var konstateret fejl i forbindelse med den foretagne fastlæggelse af risiko, risikoniveau og sammenholden af disse. Det var således berettiget, at Rådet havde fundet, at risikoen oversteg det fastsatte acceptable risikoniveau.

Mulige foranstaltninger
Hvis den estimerede risiko ikke overstiger det fastlagte risikoniveau, er der naturligvis ikke grundlag for at træffe foranstaltninger. Er det omvendte tilfældet, må der tages stilling til, hvilke foranstaltninger der skal træffes. Foranstaltningerne kan gå fra et direkte forbud til, at der ikke foretages noget. En foranstaltning behøver heller ikke at have juridisk virkning og kunne efterprøves ved domstolene. Den kan f.eks. bestå i iværksættelse af et forskningsprogram eller i en øget information af offentligheden om de mulige negative følger af et produkt eller en proces.

Mens valget af risikoniveau (dvs. hvornår der skal gribes ind) i udpræget grad er en politisk afgørelse, hvor der kun er begrænsede muligheder for retslig efterprøvelse, er valget af foranstaltning (dvs. hvordan der skal gribes ind) underkastet en anderledes tæt retslig efterprøvelse. Særligt skal de almindelige fællesskabsretlige principper være overholdt. Forsigtighedsprincippet udgør ikke i sig selv hjemmel for den konkrete foranstaltning. En fællesskabsinstitution, der ønsker at træffe en sådan foranstaltning, skal derfor finde sundet andet steds.

Væsentligt er også, at en foranstaltning kun må sættes i værk, hvis den opfylder proportionalitetsprincippet. Det indebærer for det første, at foranstaltningen skal udgøre et effektivt middel til opnå det ønskede beskyttelsesniveau. For det andet skal man vælge den foranstaltning, som er den mindst indgribende, der kan nå dette niveau. Og endelig skal der helt generelt være forholdsmæssighed mellem den valgte foranstaltning og den formodede risiko. Det må dog antages, at EF-domstolen vil tillade medlemsstaterne en ganske vid skønsmargin i denne henseende.

Opfølgning
Forsigtighedsprincippet finder kun anvendelse, hvor der er tale om ufuldstændig viden, og foranstaltningerne er derfor kun foreløbige, indtil der foreligger et mere fyldestgørende datagrundlag. Hvem der skal fremskaffe dette datagrundlag afhænger imidlertid af den konkrete situation. I visse tilfælde vil det påhvile myndigheden, i andre tilfælde vil det påhvile den person, som der er blevet skredet ind overfor. Og i andre igen vil byrden påhvile dem, der søges beskyttet med indførelsen af de foreløbige foranstaltninger.