Advokaten 10 Selvbetjening og selvforsørgelse i udlændingesager – enkelt og kompliceret

Print Print
18-12-2006

Indførelsen af en selvbetjeningsmodel efter noget for noget”-princippet på udlændingeområdet og nye regler om forsørgelseshjælp giver anledning til grundige retssikkerhedsmæssige overvejelser.

Af professor, dr.jur. Jens Vedsted-Hansen, Juridisk Institut, Aarhus Universitet

Den 4. oktober 2006 fremsatte integrationsministeren et lovforslag om ændring af udlændingeloven og forskellige andre love (lovforslag nr. L 17: Indførelse af selvbetjeningsmodel, ny og forenklet udformning af forsørgelseskravet i familiesammenføringssager og reform af studieområdet). Som det antydes i titlen, er der hermed tale om den lovgivningsmæssige gennemførelse af elementer i den handlingsplan for nyorientering af Udlændingestyrelsen, der blev udarbejdet af regeringen i foråret 2006. Handlingsplanen med titlen “Udlændingeservice – en ny Udlændingestyrelse” blev i marts 2006 fremlagt af Integrationsministeriet. Det fremgår, at planen i vidt omfang bygger på den rapport om en analyse af Udlændingestyrelsens virksomhed, som blev foretaget af konsulentfirmaet Deloitte (tilgængelig på Integrationsministeriets hjemmeside, dateret 7. april 2006).

Lovforslaget tager altså udgangspunkt i organisatoriske overvejelser og administrative omstillinger. Visse af ændringsforslagene har dog samtidig en karakter og nogle potentielle konsekvenser, som gør det påkrævet at vurdere deres retlige og retssikkerhedsmæssige betydning. Det drejer sig navnlig om tre elementer i lovforslaget:

§         Den såkaldte selvbetjeningsmodel i udlændingeadministrationen med dertil hørende adgang til kontrol og afvisning af ansøgninger

§         Ændrede regler om forsørgelseskrav ved familiesammenføring

§         De grundrettigheder, der kan blive berørt af håndhævelsen af disse regler.

Det er ikke muligt at omtale disse problemer uden at pege på den hast, der har præget forberedelsen af de foreslåede lovændringer. Mens der blev taget ganske langt tilløb fra konsulentrapporten i april 2006 til fremsættelsen af lovforslaget, var den offentlige del af lovforberedelsen kortere end normalt selv for udlændingeområdet, hvor der jo gennem det sidste tiår har været jævnlige beklagelser over netop hastværk i lovgivningsprocessen. Udkastet til lovforslag med bemærkninger, i alt 66 sider, blev sendt fra Integrationsministeriet til en række høringsinstanser fredag den 22. september kl. 17.35 med svarfrist tirsdag den 3. oktober 2006, dvs. med reelt 1 uge og 1 dag til udarbejdelse af eventuelle høringssvar. Ministerens lovforslag blev som nævnt fremsat i Folketinget allerede den følgende dag, 4. oktober, hvor et stort antal høringsinstanser endnu ikke havde svaret.

Lovforslagets særlige baggrund giver sandsynligvis forklaringen på, at nogle af de mere komplekse elementer heri virker under- eller ligefrem fejlbelyst. Enkelte steder i det oprindelige lovudkast kan man finde udtryk fra Deloitte-rapporten, som rent juridisk nok er mindre heldige, og som da også er blevet omformuleret i det fremsatte lovforslag. Hvis det skal undgås, at de foreslåede lovændringer giver anledning til reguleringspanik af den slags, som ikke er uset på udlændingeområdet, er der behov for afklaring under folketingsbehandlingen – blandt andet i lyset af de høringssvar, der efterhånden er indkommet.

Selvbetjeningsmodellen
Indførelse af en selvbetjeningsmodel skal ifølge bemærkningerne til lovforslag nr. L 17 tjene til at belønne de brugere, der selv bidrager til at gøre deres sag enkel. Udlændingestyrelsen – som med lovforslaget får konfirmeret sit nye navn “Udlændingeservice” – skal skabe præcise forventninger hos brugerne om, hvilken service og betjening styrelsen leverer. Der skal gives klar besked om sagsbehandlingstiderne, og enkle sager skal behandles hurtigt inden for nærmere fastsatte servicemål. I Deloitte-rapporten blev nogle af de såkaldte “self-serviceinitiativer” præsenteret under parolen “noget-for-noget”. Som udtryk herfor tales der i handlingsplanen og lovforslaget om at belønne ansøgere, der selv bidrager til at gøre deres sag enkel. Disse defineres som ansøgere, der for det første opfylder de almindelige betingelser for at få opholdstilladelse og for det andet selv bidrager med de nødvendige oplysninger til behandling af sagen.

Det er vanskeligt at have indvendinger mod indlysende forbedringer som dem, der angiveligt skal blive resultatet af denne administrative omstilling. Tiltag til mere effektiv sagsbehandling, forbedret brugerbetjening samt større gennemsigtighed og dermed forudsigelighed i administrationen af udlændingesager ser umiddelbart ud til at kunne imødekomme en god del af den kritik og frustration, som brugerne og deres rådgivere har givet udtryk for gennem årene. Når jeg alligevel tillader mig at mene, at der er grund til at ryste lidt på hånden over disse tiltag, skyldes det tre forhold, der gensidigt kan forstærke hinanden.

For det første ændrer den administrative omstilling ikke ved den kompleksitet, som i stigende grad præger dansk udlændingelovgivning, og som på visse punkter gør de juridiske forudsætninger for selvbetjeningsmodellen mindre realistiske. For det andet tager man tilsyneladende ikke højde for, at brugerne på dette forvaltningsområde oftest er i en svag og afhængig position, hvor de kan have vanskeligt ved at leve op til myndighedskrav om dokumentation og anden medvirken i sagsoplysningen. Strukturelt set passer udlændingeområdet måske i realiteten dårligt ind i en “noget-for-noget”-reguleringsmodel. For det tredje er det netop derfor problematisk, at det udelukkende er brugernes forpligtelser, der bliver juridisk formaliseret gennem de foreslåede lovændringer, hvorimod myndighedspligterne stort set forbliver hensigtserklæringer – om end de i sig selv er prisværdige.

Som markant eksempel foreslås der – i konsekvens af selvbetjeningsmodellen – indsat hjemmel i udlændingeloven (nye §§ 9 g og 11 d) til at afvise ansøgninger om familiesammenføring og om tidsubegrænset opholdstilladelse, hvis sådanne ansøgninger ikke er vedlagt de nødvendige dokumenter og øvrige oplysninger. Afvisningsbestemmelser af denne karakter er ikke uden betænkelighed ud fra retssikkerhedssynspunkter. Det er i særlig grad tilfældet, fordi de her nævnte ansøgninger typisk har indgribende betydning for ansøgerne, og fordi afgørelser om afvisning efter lovforslaget ikke kan påklages til Integrationsministeriet. Lovforslagets begrundelse for at afskære klageadgangen – at der alene vil være tale om “formalitetsafvisninger”– er ikke overbevisende i betragtning af, at det kan være vanskeligt at skelne mellem de formelle dokumentationskrav og de materielle betingelser for opholdstilladelse. De sidstnævnte er ikke altid til at få klarhed over.

Måske er det udtryk for erkendelse af dette problem, at Integrationsministeriet ifølge de specielle bemærkninger til bestemmelsen om afskæring af klageadgang (§ 46, stk. 2) som overordnet myndighed fortsat skal kunne gå ind i konkrete sager af egen drift.

De anførte betænkeligheder taler for, at de foreslåede afvisningsbestemmelser bliver anvendt yderst forsigtigt. Lige så vigtigt er det, at de vejledningsforpligtelser – både generelt og i konkrete sager – som forudsættes i bemærkningerne til disse afvisningsbestemmelser, bliver realiseret til fulde. Det vil være nærliggende at følge lovændringerne op med evaluering af, om Udlændingeservice lever op til denne forudsætning – altså en omvendt “noget-for-noget”-vurdering. Evalureringsbehovet er oplagt, da lovforslaget indeholder bemyndigelse for integrationsministeren til at bestemme, at afvisningsadgangen skal udvides til ansøgninger om andre opholdstilladelser end familiesammenføringssager.

Forsørgelseskrav ved familiesammenføring
Blandt de materielle elementer i lovforslaget er det især de foreslåede ændringer af bestemmelserne i udlændingelovens § 9 om forsørgelseskrav, der giver anledning til principielle overvejelser. Det gør de ikke mindst, fordi sådanne overvejelser er fraværende i lovforslagets egne bemærkninger. Disse ændringer er præget af deres udspring i selvbetjeningsmodellen, hvilket formodentlig kan forklare lovforslagets promovering af dette element som et “opdateret” forsørgelseskrav. Bemærkningerne er i tilsvarende grad kendetegnet ved mangel på klarhed over den måde, den nye og “opdaterede” bestemmelse om forsørgelseskravet tænkes praktiseret på.

Lovforslaget vil gøre det til fast hovedregel, at opholdstilladelse til en udenlandsk ægtefælle skal betinges af, at både den herboende og den tilflyttede ægtefælle ikke modtager hjælp til forsørgelse efter lov om aktiv socialpolitik eller integrationsloven i perioden indtil den tilflyttede får udstedt permanent opholdstilladelse, dvs. normalt mindst syv år. Samtidig opgives den hidtidige ordning, hvorefter den herboende ægtefælle generelt skal godtgøre sin evne til at forsørge den tilflyttede på et niveau svarende til starthjælp efter aktivloven. Forsørgelseskravet ændres hermed fra at være et krav om godtgørelse af forsørgelsesevne til en betingelse om selvforsørgelse – altså fra en abstrakt, fremadrettet vurdering til en løbende betingelse om ikke at modtage offentlig forsørgelse.

Ændringen af forsørgelseskravet vil sikkert føre til en ordning, der som angivet i lovforslaget er enklere, mere målrettet og mere gennemskuelig for både myndigheder og enkeltpersoner. Der har faktisk tidligere været fremsat ønske om en sådan ændring fra personkredse, der var særligt berørt af det gældende krav om godtgørelse af forsørgelsesevnen. Imidlertid er det påfaldende, at bemærkningerne til lovforslaget hverken angiver retningslinier for dispensation – hvornår vil ganske særlige grunde, herunder hensynet til familiens enhed, tale afgørende imod at stille betingelse om ikke-modtagelse af forsørgelseshjælp efter aktivloven eller integrationsloven – eller tager nærmere stilling til håndhævelse i relation til den familiesammenførtes opholdstilladelse.

Hvad angår det første, synes lovforslaget umiddelbart at ville føre til skærpelse, da spørgsmålet om dispensation flyttes fra et relativt lempeligt kriterium vedrørende kravet om forsørgelsesevne (§ 9, stk. 3) til et markant strengere kriterium i den gældende bestemmelse om selvforsørgelse (§ 9, stk. 5, der nu kun omhandler herboendes hidtidige forhold). Dette problem synes dog at være blevet løst igennem Integrationsministeriets kommentarer til Advokatrådets høringssvar, som havde peget på behovet for at tydeliggøre, hvordan dispensationskriteriet fremover skal fortolkes og anvendes. Ministeriet afviser her, at der bliver tale om skærpelse, idet den nye bestemmelse om ægtefællernes selvforsørgelse alene tilsigter en videreførelse af gældende dispensationspraksis med hensyn til forsørgelseskrav. Uden denne afklaring havde det reelt ikke været til at forudse, hvordan praksis ville udvikle sig.

Håndhævelse på tværs af grundrettigheder?
I det oprindelige lovudkast omtalte Integrationsministeriet – ligesom Deloitte-rapporten – den foreslåede ordning som et forbud mod at modtage hjælp til forsørgelse. Selvom denne terminologi er opgivet i det fremsatte lovforslag, vil det sandsynligvis i praksis få virkning som et de facto forbud, og i hvert fald blive oplevet sådan. Der indføres indberetningspligt for kommunerne om tilfælde, hvor der udbetales forsørgelseshjælp til familiesammenførte udlændinge eller deres ægtefæller. Ifølge bemærkningerne til lovforslaget er det samtidig meningen, at kommunerne i “relevante sager” skal vejlede om de mulige opholdsretlige konsekvenser af en ansøgning om ydelser efter aktivloven eller integrationsloven. En sådan vejledning forudsætter i hvert fald – som påpeget i KL's høringssvar – at indholdet af selvforsørgelsesbetingelsen bliver nøje klargjort.

Desuden kan adgangen til at stille betingelse om, at herboende personer afstår fra at modtage forsørgelseshjælp, som de i øvrigt ville være berettiget til, rejse principielle spørgsmål om forholdet mellem en sådan betingelseshjemmel og den gældende sociallovgivning. I den forbindelse kan det ikke udelukkes, at bestemmelsen i grundlovens § 75, stk. 2 om ret til offentlig forsørgelse i visse situationer må have betydning for administrationen af denne hjemmel i udlændingeloven. Mens der ikke er tale om et direkte “forbud” mod offentlig hjælp, bliver spørgsmålet relevant i lyset af de inddragelsesbestemmelser (lovens § 19, stk. 1, nr. 4 og 5), som kan benyttes til håndhævelse af betingelsen om ikke-modtagelse af forsørgelseshjælp. I kraft af disse bestemmelser – og den kommunale vejledning, som vil advare herom – kan modtagelse af en sådan offentlig hjælp nemlig komme til at fremstå som ensbetydende med en risiko for, at den udenlandske ægtefælle mister sin opholdsret i Danmark.

Ganske vist henviser lovforslagets bemærkninger til afvejningsreglen i udlændingelovens § 26, men der er ikke angivet noget nærmere om, hvordan denne afvejning skal foretages i forbindelse med tilsidesættelse af “forbudet” mod forsørgelseshjælp. Integrationsministeriet har desuden givet udtryk for, at det vil kunne være vanskeligt på forhånd at sige noget mere sikkert om, i hvilket omfang modtagelse af offentlige ydelser i konkrete sager kan føre til, at en opholdstilladelse inddrages. Som ministeriet samtidig påpeger, er der ikke noget nyt i, at offentlig forsørgelse kan få den konsekvens, at der sker inddragelse af ægtefællens opholdstilladelse. Ændringen af forsørgelseskravet kan imidlertid skærpe problemet – dels fordi der kan blive tale om en form for fremrykket håndhævelse i og med den kommunale vejledning om, at udbetaling af hjælp kan få konsekvenser for opholdsretten, dels fordi indberetningen til Udlændingeservice kan give et præg af automatik ved iværksættelsen af inddragelsessager.

En tydeligere erkendelse af dilemmaet i forbindelse med lovforslagets behandling ville formentlig reducere det reelle problem. Herigennem kunne man afklare forholdet mellem på den ene side den lov- og grundlovsbestemte ret til forsørgelse og på den anden side den ret til beskyttelse af familiens enhed, som er sikret ved Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8. Mens det ellers på udlændingeområdet er blevet praksis at gøre rede for sådanne principielle problemstillinger i bemærkningerne til lovforslag, er fraværet heraf i L 17 markant. Måske selvbetjeningsmodellen ville have større chancer for succes, hvis man tog nogle af bekymringerne på forskud.