Advokaten 1 Den forvaltningsretlige retssikkerhedslov

Print Print
06-02-2006
Af advokatfuldmægtig René Dejbjerg Pedersen, Bech-Bruun. Forfatteren har som fuldmægtig i Justitsministeriets departement varetaget udarbejdelsen af lovforslaget, der ligger til grund for retssikkerhedsloven.
 
Den forvaltningsretlige retssikkerhedslov tager stilling til en række principielle spørgsmål i tilknytning til forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter uden for strafferetsplejen. Reglerne er særlig interessante for advokater og advokatfuldmægtige.
 
Med lov nr. 442 af 9. juni 2004 om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter (retssikkerhedsloven) er der for første gang gennemført en lov, der generelt regulerer forvaltningens tvangsindgreb uden for strafferetsplejen (f.eks. tilsyn i virksomhedslokaler og private hjem samt beslaglæggelse af papirer mv.), samt anvendelsen af oplysningspligter, der pålægger private at afgive oplysninger til forvaltningen. Inden retssikkerhedsloven trådte i kraft den 1. januar 2005, foregik reguleringen af disse tiltag i hovedsagen på de enkelte forvaltningsområder som f.eks. skatte-, fødevare- og arbejdsmiljøområdet.
Denne nye lov giver anledning til at fremhæve en række problemstillinger, der har særlig interesse for advokater og advokatfuldmægtige, og det er alene disse problemstillinger, jeg vil fokusere på i denne artikel.
 
Loven i hovedtræk
Først og fremmest skal det bemærkes, at retssikkerhedsloven ikke er en hjemmelslov, og loven indeholder således ikke nogen selvstændig hjemmel for forvaltningen til at anvende tvangsindgreb eller oplysningspligter. Lovens regler, der i øvrigt kun skal forstås som minimumsregler, er altså alene relevante i det omfang, andre love mv. indeholder en sådan hjemmel.
Loven fastsætter generelle regler for den fremgangsmåde, som forvaltningsmyndighederne uden for strafferetsplejen skal følge ved gennemførelsen af »husundersøgelse« eller »undersøgelse eller beslaglæggelse af breve og andre papirer« (lovens kapitel 2). I den forbindelse skal det bemærkes, at »husundersøgelse« ikke kun omfatter undersøgelser af private lokaliteter, men også myndighedernes undersøgelser i rum som fabriks- og lagerlokaler, baglokaler til butikker mv., der ikke er offentligt tilgængelige, og at »undersøgelse eller beslaglæggelse af breve og andre papirer« også omfatter forretningspapirer, regnskaber og logbøger.
Fra tidspunktet, hvor en forvaltningsmyndighed træffer beslutning om et sådant tvangsindgreb, gælder en række af forvaltningslovens partsrettigheder. Det drejer sig bl.a. om reglerne om partsrepræsentation, partsaktindsigt og begrundelse.
Herudover indebærer loven, at forvaltningen som udgangspunkt skal give underretning til den berørte borger eller virksomhed forud for tvangsindgrebets gennemførelse. Det skal dog samtidig understreges, at loven gør en undtagelse bl.a. i de tilfælde, hvor hensigten med kontrolbesøget mv. ville forspildes, såfremt der skete forudgående underretning.
Retssikkerhedsloven indeholder desuden regler om myndighedernes pligt til at forevise legitimation, pligt til at udvise skånsomhed samt pligt til at udfærdige en rapport om resultatet af et tvangsindgreb.
Hertil kommer, at loven indeholder regler for de tilfælde, hvor der i tilknytning til et tvangsindgreb opstår mistanke om, at en privatperson eller virksomhed har begået et strafbart forhold (lovens kapitel 3). I sådanne situationer kan en forvaltningsmyndighed uden for strafferetsplejen ikke gennemføre et tvangsindgreb, hvis indgrebet helt eller delvis sker med henblik på strafforfølgning, jf. § 9, stk. 1-2. Denne regel er i øvrigt ikke begrænset til husundersøgelse og undersøgelse/beslaglæggelse af papirer, men gælder også for andre tvangsindgreb, som f.eks. undersøgelse af andre lokaliteter/genstande og brud på meddelelseshemmeligheden.
Endelig afskærer retssikkerhedsloven som hovedregel forvaltningsmyndighederne fra at kræve oplysninger om et bestemt forhold, hvis den pågældende borger eller virksomhed er under mistanke for en strafbar lovovertrædelse i forbindelse med samme forhold, jf. § 10, stk. 1 (lovens kapitel 4).
På den baggrund skal jeg i det følgende fremdrage udvalgte dele af retssikkerhedsloven, der har særlig interesse for advokater og advokatfuldmægtige.
 
Partsrepræsentation
Efter retssikkerhedslovens § 3 kan en privatperson eller virksomhed lade sig repræsentere eller bistå ved gennemførelsen af en husundersøgelse eller undersøgelse/beslaglæggelse af papirer. Denne regel er naturligvis især relevant i forhold til vedkommendes advokat, der under en myndigheds gennemførelse af et tvangsindgreb kan påse, at indgrebet foretages i overensstemmelse med reglerne i bl.a. retssikkerhedsloven.
Eksempelvis bør en advokat, der repræsenterer eller bistår en klient, efter omstændighederne påse, at en undersøgelse af virksomhedslokaler mv. ikke ligger uden for hovedformålet med kontrolbesøget, sådan som hovedformålet er angivet i den forudgående underretning, jf. retssikkerhedslovens § 5, stk. 2, nr. 3.
Er der i henhold til lovens undtagelsesbestemmelser ikke sket forudgående underretning om et påtænkt kontrolbesøg mv., jf. retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, kan det også være hensigtsmæssigt at påse, at kontrolbesøget mv. ikke udvikler sig til i det væsentlige at handle om forhold, som burde have givet anledning til forudgående underretning.
Opstår der desuden under gennemførelsen af et kontrolbesøg mv. (eller før) en rimelig grund til mistanke om strafbare forhold, vil det som oftest være hensigtsmæssigt at få stoppet tvangsindgrebet, hvis indgrebet i realiteten gennemføres helt eller delvis med henblik på strafforfølgning. I sådanne tilfælde skal tvangsindgrebet foretages af politiet efter reglerne i retsplejeloven, jf. retssikkerhedslovens § 9, stk. 1.
Foreligger der endvidere konkret mistanke om et strafbart forhold, bør det desuden overvejes, om vedkommende privatperson eller virksomhed bør give oplysninger til den pågældende myndighed. Efter retssikkerhedslovens § 10, stk. 1, gælder bestemmelser i den øvrige lovgivning om oplysningspligt således som hovedregel ikke i forhold til en mistænkt.
 
Ulovlige beviser
Som det er blevet antydet, kan det i flere tilfælde gå galt på den måde, at en myndighed i forbindelse med anvendelsen af et tvangsindgreb eller en oplysningspligt får tilvejebragt oplysninger, som ikke burde være blevet tilvejebragt under de konkrete omstændigheder.
I den forbindelse indeholdt det oprindelige lovudkast i Retssikkerhedskommissionens betænkning nr. 1428/2003 en bestemmelse, der fastslog, at en domstol på grundlag af retssikkerhedsmæssige overvejelser kan afskære bevisførelse, der beror på oplysninger, som er tilvejebragt i strid med de ovennævnte §§ 9, stk. 1, og 10, stk. 1. Denne bestemmelse blev imidlertid udeladt fra det endelige lovforslag som følge af en ganske bred modstand, der bl.a. kom til udtryk under høringsfasen fra domstolene og anklagemyndigheden.
Det betyder imidlertid ikke, at ulovligt tilvejebragte beviser altid kan anvendes i straffesager af anklagemyndigheden.
I straffesager er Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6, der bl.a. omhandler retten til en retfærdig rettergang, blevet fortolket således, at anvendelsen af ulovligt tilvejebragte beviser kan være konventionsstridig. Det afgørende er, om straffesagen ud fra en helhedsbedømmelse har været retfærdig. I den forbindelse tillægges det bl.a. betydning, om et ulovligt tilvejebragt bevis er det eneste eller afgørende bevis.
For så vidt angår dansk ret, er domstolenes praksis blevet stadig mere restriktiv, når det gælder anvendelsen af ulovligt tilvejebragte beviser. I den forbindelse foretager domstolene en konkret afvejning, hvori indgår: (1) retsbruddets karakter og grovhed, (2) den påsigtede kriminalitets grovhed, (3) bevisets betydning i sagen, og (4) hvilken interesse der er blevet krænket ved det ulovlige indgreb.
På den baggrund må det forventes, at domstolene som udgangspunkt vil afskære bevisførelse, der bygger på oplysninger, der er tilvejebragt i strid med de fundamentale regler i retssikkerhedslovens §§ 9 og 10.
 
Rapportpligten
Med retssikkerhedsloven er der som noget nyt indført et krav om udarbejdelse af en skriftlig rapport i de tilfælde, hvor den, som kontrolbesøget mv. er rettet imod, har tilsidesat regler i lovgivningen, jf. retssikkerhedslovens § 8, stk. 1. Denne rapport skal snarest muligt udleveres til pågældende privatperson eller virksomhed.
Denne rapportpligt er en nævneværdig stramning af den faktiske tilstand på flere forvaltningsområder før lovens ikrafttræden. Således har det ikke været ualmindeligt, at den kompetente forvaltningsmyndighed under et kontrolbesøg gav en mundtlig tilkendegivelse af eventuelle ulovlige forhold, som så forventedes ”udbedret” inden næste besøg. En sådan ordning, der i øvrigt ikke er ganske uproblematisk, er ikke længere mulig efter retssikkerhedsloven.
Alligevel kan det jo også i denne henseende gå galt, f.eks. fordi en myndighed overhovedet ikke får udfyldt en rapport eller kun udfylder rapporten på en overfladisk måde. I den forbindelse skal det fremhæves, at det er hensigten, at den udfærdigede rapport skal have bevismæssig betydning, hvis der efterfølgende opstår spørgsmål om et tvangsindgrebs forløb mv. Undladelse af at udfærdige den nævnte rapport – f.eks. i tilfælde, hvor der er konstateret en lovovertrædelse, men hvor overtrædelsen er af en sådan karakter, at den ikke umiddelbart giver myndigheden anledning til at foretage egentlige retsskridt – vil derfor efter omstændighederne kunne have bevismæssig skadevirkning for myndigheden, hvis denne senere ønsker at foretage retsskridt mv. under henvisning til forhold, som knytter sig til det pågældende kontrolbesøg mv.
Denne retsvirkning af rapporten bør allerede indgå i en advokats overvejelser, når denne repræsenterer eller bistår en klient under selve tvangsindgrebet og naturligvis også i forbindelse med en eventuel retssag.
 
Selvinkriminering
Som det er fremgået, er der i retssikkerhedslovens § 10, stk. 1, indført et forbud mod forvaltningens anvendelse af oplysningspligter, der i den konkrete situation vil tvinge en mistænkt person til at inkriminere sig selv. Sådanne bestemmelser, der pålægger privatpersoner eller virksomheder at give visse oplysninger til myndighederne, findes på mange forvaltningsområder, som f.eks. skatte-, miljø- og arbejdsmiljøområdet.
Reglen i retssikkerhedslovens § 10, stk. 1, vil næppe virke overraskende på de fleste, da reglen givetvis også må gælde uden denne udtrykkelige lovfæstelse. Mere overraskende er det nok, at reglen faktisk – ud fra pragmatiske og velbegrundede hensyn – kan fraviges, selv om det ikke kan udelukkes, at de afgivne oplysninger kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse. I en række tilfælde vil en myndighed således ud fra de foreliggende oplysninger have gjort op med, at der ikke er anledning til at forfølge spørgsmålet om fastsættelse af straf, selv om der foreligger en formodning om, at den pågældende privatperson eller virksomhed har begået en overtrædelse af lovgivningen, der kan sanktioneres med straf. Det vil bl.a. kunne gælde, hvis overtrædelsen er af mindre grov karakter. I sådanne tilfælde vil reglen i § 10, stk. 1, ifølge lovforslagets bemærkninger ikke finde anvendelse. Måtte der i den pågældende sag efterfølgende på ny opstå spørgsmål om eventuelt at fastsætte straf – f.eks. hvis der senere fremkommer oplysninger, der viser, at en lovovertrædelse kan være af mere grov karakter – vil det imidlertid igen blive relevant at iagttage § 10, stk. 1, samt den beskyttelse, der følger af artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.
Som anført af Jens Møller i ”Retssikkerhedsloven med kommentarer” (2005), s. 184 ff., må man dog udvise varsomhed i de tilfælde, hvor en forvaltningsmyndighed tilkendegiver, at den ikke agter at indgive en politianmeldelse, og det gælder efter min opfattelse både for myndigheden og den mistænktes advokat. Myndigheden må vejlede om, at man uanset § 10, stk. 1, vil anvende oplysningspligten, og dette bør noteres i sagen. Samtidig må advokaten tænke sig godt om: For hvor langt bør han/hun egentlig råde sin klient til at gå, når en oplysningspligt kræves opfyldt? Sagen kan jo f.eks. senere udvikle sig i omfang, således at myndigheden ikke længere føler sig forpligtet af sit afkald på indgivelse af politianmeldelse. Hertil kommer – som påpeget af Jens Møller – at forvaltningsmyndigheden i nogle tilfælde ikke selv har rådighed over strafspørgsmålet. For det første kan andre end forvaltningsmyndigheden politianmelde den mistænkte, f.eks. naboer i en miljøsag, og i så fald finder retsplejelovens §§ 742 ff. om politimæssig efterforskning og reglerne om påtale i § 718 ff. anvendelse. For det andet er påtalemyndigheden ikke bundet af en forvaltningsmyndigheds tilkendegivelse af en eventuel tiltale, medmindre der foreligger betinget offentlig påtale. Anklagemyndigheden kan således på eget initiativ indlede efterforskning og rejse tiltale i tilfælde, hvor forvaltningsmyndigheden ikke selv ønsker det. Med andre ord kan en mistænkt ikke være ganske sikker på, at der ikke rejses en straffesag, selv om en forvaltningsmyndighed på et tidspunkt har frafaldet strafforfølgning og i forlængelse heraf anvendt en oplysningspligt til at tilvejebringe oplysninger, der er inkriminerende.
Problemstillingen vil vel ikke forekomme ofte i praksis, men den skal alligevel fremhæves her, da den rette løsning i den konkrete sag ikke altid vil ligge lige for. Advokaten bør således nøje gennemtænke, om det i den konkrete situation kan udelukkes, at eventuelle selvinkriminerende oplysninger inddrages i en eventuel straffesag. Hvis det ikke er tilfældet, bør det overvejes, om klienten overhovedet skal opfylde oplysningspligten, og hvis disse refleksioner munder ud i, at oplysningspligten ikke bør efterleves, må det overvejes, om denne vægring i sig selv er strafbar. Der kan altså – som det fremgår – opstå en situation, hvor den mistænktes advokat må være helt oppe på mærkerne.