Advokaten 6 Princippet om gensidig anerkendelse - hjørnesten i ekspansivt byggeprojekt

Print Print
14-06-2005

Af Jørn Vestergaard, lektor i strafferet, lic. jur., Københavns Universitet
Rammeafgørelsen om den europæiske arrestordre indebærer adgang til udlevering af egne statsborgere og udtynding af kravet om dobbelt strafbarhed. Selve regelgrundlaget giver imidlertid mulighed for rimelige og fornuftige afgørelser. I den forbindelse er det vigtigt, at forsvarsadvokater har et godt kendskab til de lidt kringlede muligheder, som lovgivningen giver for at varetage deres klienters interesser bedst muligt.

Det internationale samarbejde i straffesager har udviklet sig stadig hastigere gennem det seneste halve århundrede. Længe var Europarådet en krumtap til sikring af fremdriften i den mellemstatslige regelproduktion, herunder med konventionerne fra slutningen af halvtredserne om udlevering og gensidig retshjælp. Det nordiske lovsamarbejde var også vigtigt, og i tidens løb er der bl.a. kommet en række FN konventioner til.

Ved topmødet i Tammerfors i 1999 fik princippet om ”gensidig anerkendelse af retsafgørelser” tildelt en betydningsfuld funktion med henblik på gennemførelsen af den målsætning om at give borgerne et højt tryghedsniveau i et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, som er opstillet i TEU art. 29. Det Europæiske Råd betegnede princippet som ”en hjørnesten” i det strafferetlige samarbejde. Et væsentligt punkt i den forbindelse var ønsket om forenklede og mere effektive procedurer for udlevering, og der blev opsat pejlemærker for udarbejdelsen af rammeafgørelsen om en europæisk arrestordre. Begivenhederne den 11. september 2001 bevirkede, at der i løbet af overraskende kort tid kunne opnås politisk enighed om dette instrument, der blev vedtaget i juni 2002.

Rammeafgørelsen om arrestordren afspejler voksende utilfredshed med, at hidtidige ordninger var præget af omstændige og langsommelige sagsgange samt besværlige begrænsninger i de materielle betingelser for udlevering. Dette forhold tiltrak sig tiltagende opmærksomhed som følge af medlemsstaternes indbyrdes åbning af grænserne, udviklingen i den grænseoverskridende kriminalitet og ønskerne om mere effektiv bekæmpelse af denne.

Som et led i Haag-programmet har Det Europæiske Råd i november 2005 fastlagt en målsætning om ikke blot at færdiggøre en række igangværende tiltag på området, men at drive udviklingen videre med nye initiativer.

Samarbejdet om arrestordren hviler på en erklæret gensidig tillid til kvaliteten af de øvrige medlemslandes retssystemer. I sine forudsætninger og virkninger har ordningen derved meget til fælles med den hidtidige nordiske ordning, som stadig gælder i forhold til Norge og Island.

I hele processen er det bestandigt blevet betonet, at grundlæggende rettigheder og retsprincipper skal respekteres. Det er selvsagt ikke mindst en vigtig opgave for forsvarsadvokater at bidrage til, at sådanne honnørord omsættes til praktisk virkelighed.

Da ordningen er den første og indtil videre eneste grundmurede del af et bygningsværk, som vil få tilføjet mange yderligere rum i flere etager, er der knyttet en betydelig symbolværdi til projektet. Kommissionen har i slutningen af februar 2005 udsendt en foreløbig evaluering, som skal drøftes på et rådsmøde i begyndelsen af juni.

Ordningen bedømmes med rette som en overall success. Rapporten er imidlertid ganske nidkær, grænsende til det emsige, og på en række punkter rejses der indvendinger mod enkeltheder i landenes valg af implementeringsmåder. Også Danmark har fået knubbede ord med på vejen, hvilket der dog kun på mindre afgørende punkter kan være belæg for. De fleste indsigelser beror på manglende indsigt i dansk lovgivningstradition, og Kommissionen bevæger sig nok på kanten af sine beføjelser ved at kritisere enkeltheder i gennemførelseslovgivningen så intensivt og kategorisk. Fra dansk side afvises kritikken kategorisk.

100 sager i gang
Omdrejningspunktet i en konkret udleveringssag er nu den afgørelse, som er truffet i den anmodende medlemsstat. En judiciel myndighed i det land, hvor den eftersøgte befinder sig, skal ganske vist sikre fornøden kontrol med, at betingelserne for fuldbyrdelse af arrestordren er opfyldt, herunder først og fremmest at standardformularen er korrekt udstedt, og at der ikke i det foreliggende tilfælde foreligger en afslagsgrund. Men betingelserne for udlevering er langt lempeligere end hidtil, pligten til at udlevere er ret vidtgående, og procedurerne mere strømlinede. Vægten er flyttet i retning af en pligt til at fuldbyrde og væk fra en ret til at overveje. Muligheden for at afvise udlevering er dog langtfra blevet uden betydning.

Det er ikke muligt at afslå begæringen om udlevering under henvisning til, at anmodningen savner tilstrækkeligt bevismæssigt grundlag, hvilket er en logisk følge af princippet om gensidig anerkendelse. Fuldbyrdelsen af en arrestordre skal normalt ske på grundlag af de oplysninger, som formularen umiddelbart indeholder, og det skal gå hurtigt. Den judicielle myndighed i det anmodede land kan normalt ikke stille krav om at modtage selve anholdelses- eller fængslingsbeslutningen eller andet aktmateriale. En indberetning til Schengen-informations-systemet SIS har samme retsvirkning som fremsendelse til en relevant judiciel myndighed. Om sagsbehandlingen har Justitsministeriet udstedt en vejledning.

Efter indsættelse af en række nye bestemmelser i de danske udleveringslove blev en nederlandsk statsborger i maj 2004 udleveret til Tyskland som den første efter den nye ordning. I september samme år blev en dansk statsborger udleveret til Tyskland i en sag om væbnet røveri i Flensborg. Medio maj 2005 havde Justitsministeriet udstedt ca. 100 arrestordrer og truffet afgørelse om udlevering af ca. 25 personer på grundlag af arrestordrer. Ingen anmodninger er afvist, og domstolene har ikke fundet nogen afgørelse om udlevering ulovlig.

Udlevering eller ej
Med rammeafgørelsen er der sket en gennemgribende retliggørelse af feltet. Afgørelser i begge ender af den konkrete sag træffes af ”judicielle myndigheder”, som udelukkende skal tage juridiske kriterier i betragtning. Udleveringssager frigøres i princippet helt fra politisk betonede overvejelser. I dansk ret er kompetencen fortsat tillagt justitsministeren. Dette har Kommissionen erklæret sig utilfreds med. Det kan da også indvendes, at ordningen ikke sikrer formel og reel uafhængighed af den politiske sfære ligesom i lande, der fuldt ud har placeret kompetencen hos domstolene, f.eks. hos en eller flere undersøgelsesdommere. En centraliseret placering af kompetencen indebærer imidlertid en vis sikkerhed for overblik, ensartethed og ansvarlighed, og hertil kommer retten til domstolsprøvelse i to instanser.

Rammeafgørelsen kræver, at der under hele forløbet er adgang til forsvarerbistand og tolkebistand.

I visse tilfælde skal udlevering afslås. Dette gælder bl.a., hvis den eftersøgte forud er blevet benådet i opholdslandet for det pågældende forhold, hvis vedkommende tidligere i en medlemsstat er blevet frifundet eller domfældt mv. for samme forhold, samt hvis vedkommende er under den kriminelle lavalder efter opholdslandets lovgivning. I andre tilfælde kan udlevering afslås, herunder hvis der efter dansk ret foreligger forældelse.

Med gennemførelsen af anti-terrorpakken i 2002 blev det for første gang muligt at udlevere danske statsborgere til andre lande end de nordiske. Den første beslutning efter disse regler blev fundet lovlig af Højesteret i juni 2004 i en sag om strafforfølgning af en advokat for bedrageri over for en pensionskasse i Storbritannien.

På rammeafgørelsens område kan udlevering til et andet medlemsland ikke nægtes med den begrundelse, at sagen vedrører en af opholdsstatens egne statsborgere. Dette har bl.a. givet anledning til at rejse en sag om udlevering fra Tyskland af en tysk statsborger til strafforfølgning her i landet for forhold begået under besættelsen.

Udlevering af danske statsborgere (eller personer med fast bopæl her i landet) kan imidlertid betinges af, at der ved en frihedsberøvende dom sker overførelse til fuldbyrdelse her i landet. Tilsvarende kan en begæring om udlevering til straffuldbyrdelse afslås, hvis straffen fuldbyrdes her.

Overdreven bekymring
I sager om udlevering til lande uden for Norden har der hidtil været stillet krav om dobbelt strafbarhed. I princippet kan et sådant krav ikke længere gøres gældende for de 32 delikter, som er opregnet på rammeafgørelsens såkaldte positivliste. I forbindelse med den videre anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse er et tilsvarende paradigme anvendt i flere gennemførte og foreslåede rammeafgørelser. For andre forbrydelser end dem på positivlisten består kravet om dobbelt strafbarhed fortsat.

Forståeligt nok har nyordningen givet anledning til betydelige indvendinger. Bekymringerne må dog betegnes som temmelig overdrevne, se i øvrigt min artikel i Tidsskrift for Kriminalret 9/2004, hvor bl.a. kategorierne ”deltagelse i en kriminel organisation”, ”terrorisme”, ”racisme og fremmedhad” samt ”organiseret tyveri” drøftes nærmere.

Kravet om dobbelt strafbarhed er kun udtyndet for forhold, der gennemgående vil være af forholdsvis alvorlig karakter. Den grundlæggende forudsætning for udlevering i disse tilfælde er, at strafferammen er fængsel i mindst tre år i den fremmede stat. Det kan ikke afvises, at nogle lande har strafferammer, som går markant ud over, hvad der er tradition for her i landet, endog når man tager de senere års mange hjemlige skærpelser i betragtning. Men i så fald vil formodningen klart være, at forholdet også er strafbart efter dansk ret – og så har listen ingen betydning i det konkrete tilfælde. Det er i øvrigt ganske svært at forestille sig udleveringsbegæringer i banale småsager.

En anden væsentlig begrænsning er indbygget i ordningen i kraft af en ganske væsentlig territorialitets-klausul. Udlevering kan ikke finde sted, hvis den pågældende handling helt eller delvis er foretaget her i landet, og forholdet ikke er strafbart efter dansk ret. Det samme er tilfældet, hvis forholdet er foretaget uden for den anmodende medlemsstat. I sådanne sager er det med andre ord uden betydning, om forholdet figurerer på positivlisten eller ej, for sagen er under alle omstændigheder omfattet af den pågældende afslagsgrund.

Under forhandlingerne fik Danmark og nogle andre mindre lande forståelse for et ønske om en slags ”kattelem”, som giver en vis adgang til at afslå udlevering for lovovertrædelser, der ikke er omfattet af en fælles europæisk retsopfattelse af, hvad der kan betragtes som alvorlig kriminalitet, herunder efter omstændighederne f.eks. abort, lægelig dødshjælp, homoseksualitet og racistiske ytringer. Sådanne omstændigheder blev dog ikke direkte nævnt blandt afslagsgrundene i rammeafgørelsen og er heller ikke omtalt i den danske udleveringslov. Et forslag om en udtrykkelig ordre public klausul blev ikke fundet i god overensstemmelse med princippet om gensidig anerkendelse. Temaet berøres derfor kun i præambelbetragtningerne og den indledende artikels definition af en arrestordre.

Rammeafgørelsen nævner forpligtelsen til at respektere TEU art. 6, der for sin del indbygger menneskerettighederne, retsstatsprincippet og medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner i den umiddelbare fællesskabsret. Præambelbetragtningerne fastslår en ret til at påberåbe risiko for diskrimination eller politisk forfølgelse som afslagsgrund samt til at anvende forfatningsmæssige regler vedrørende retfærdig rettergang, foreningsfrihed, pressefrihed og ytringsfrihed. Efter omstændighederne kan det være usikkert, hvor megen støtte der i en konkret sag kan hentes i en henvisning til respekt for menneskerettigheder eller de nævnte grundrettigheder; men både principielt og praktisk skulle det være muligt at undgå urimelige afgørelser.

Positiv retliggørelse
Det forekommer nærliggende at regne med, at der kun sjældent vil blive udstedt arrestordrer i tvivlsomme tilfælde, da sådanne uvægerligt vil få stor bevågenhed. Det ville være uklogt således at bidrage til kompromittering af ordningen og det politisk-ideologiske projekt, som den er en udmøntning af. Den sandsynlige udgang på en sådan sag ville være et afslag. Det er svært at forestille sig to medlemsstater gå op imod hinanden ved Domstolen i en sag om rækkevidden af rammeafgørelsens positivliste.

Justitsministeriet vil næppe kunne mønstre større begejstring ved tanken om at måtte meddele afslag på fuldbyrdelse af en arrestordre i tilfælde, hvor der ikke kan gives en begrundelse med rod i en af de specifikke afslagsgrunde, som er indeholdt i rammeafgørelsen. Forståeligt nok vil det kunne spille en rolle, at princippet om gensidig anerkendelse tillægges så stor symbolværdi, og at man som medlemsstat kan få på hatten, hvis det efter andres mening kniber med fuld opfyldelse af forpligtelserne. Der vil måske lyde ildevarslende knurren fra den afviste myndigheds hjemland, fra Kommissionen, Eurojust og andre instanser. Der kan derfor være tendens til overdreven tilbageholdenhed med i påkommende tilfælde at benytte sig af den nævnte kattelem; men den findes! Og det er selvsagt af største vigtighed, at forsvarsadvokater efter behov er opmærksomme på de afslagshensyn, der ikke kan læses ud af selve lovteksten, men blot findes som temmelig godt indpakkede forudsætninger for rammeafgørelsen.

Alt andet lige må den tilstræbte retliggørelse af feltet forventes at mindske risikoen for, at udlevering sker som udslag af ønsker om at bevare gode politiske relationer til en anden medlemsstat eller fællesskabets institutioner.

En forsvarsadvokat bør i øvrigt være opmærksom på, at en person, der opfylder betingelserne for anholdelse på grundlag af en arrestordre, ikke nødvendigvis skal varetægtsfængsles, i hvert fald ikke under hele forløbet frem til udleveringen. Rammeafgørelsen holder udtrykkeligt den mulighed åben, at den eftersøgte efter anholdelsen på et hvilket som helst tidspunkt kan løslades midlertidigt i overensstemmelse med national lovgivning. Adgangen til at undlade varetægtsfængsling vil ikke mindst kunne få betydning, for så vidt angår egne statsborgere og andre, som på grund af særlig tilknytning til opholdslandet ikke frembyder nogen betydningsfuld flugtrisiko.

Faktaboks 1:
Nye initiativer om gensidig anerkendelse er på vej fra Det Europæiske Råd. Rammeafgørelsen om indefrysning skal være gennemført den 2. august i år. Den 24. februar i år blev der vedtaget en rammeafgørelse om gensidig anerkendelse af bøder mv. samt en rammeafgørelse om konfiskation, og der er politisk enighed om en rammeafgørelse om gensidig anerkendelse af afgørelser om konfiskation. Der forhandles om en europæisk bevissikringskendelse, og der foreligger flere yderligere forslag og udkast fra såvel medlemslande som Kommissionen. En handlingsplan til udmøntning af programmet forventes vedtaget på Det Europæiske Råds møde medio juni. Justitsministeriet og Folketinget har i øvrigt igen været på forkant, denne gang med færdiggørelsen i december 2004 af loven om fuldbyrdelse af visse strafferetlige afgørelser i EU.