Advokaten 4 Kompetencestrid og strafudmåling

Print Print
15-04-2005

Af Thomas Elholm, adjunkt
Forurening fra skibe betragtes næppe af mange som et særlig centralt retsområde, men det er værd at lægge mærke til, fordi det i øjeblikket er genstand for principielle EU-strafferetlige overvejelser, bl.a. om EUs kompetence og om harmonisering af strafudmåling.

På baggrund af bl.a. olietankeren Prestiges forlis i 2002 fremsatte Kommissionen i 2003 et forslag til et direktiv om strafferetlig bekæmpelse af skibsforurening. Som det er sket adskillige gange før, forsøgte Kommissionen også med dette forslag at etablere strafferetlig kompetence inden for EUs 1. søjle; det mislykkedes atter. Det var ellers forudset i direktivet, at udledning – såvel forsætlig som groft uagtsom – fra skibe i strid med EU-lovgivning skulle kunne straffes med strafferetlige sanktioner, herunder fængselsstraf. Som før afviste landene, at der er hjemmel til at fastsætte strafferegler inden for rammerne af 1. søjle. Det kan kun ske inden for 3. søjle, typisk ved en rammeafgørelse. En sådan er nu fremsat, og fordelingen mellem direktiv og rammeafgørelse skal herefter være følgende. Direktivet skal indeholde de materielle bestemmelser om ulovlig skibsforurening, dvs. definere det, som skal kriminaliseres. Selve kravet om kriminalisering og betingelserne for strafansvaret skal derimod fremgå af rammeafgørelsen. Siden arbejdet med hvidvaskdirektivet i begyndelsen af 1990erne, hvor Kommissionen på lignende måde forsøgte at etablere strafferetlig kompetence inden for 1. søjle, har denne lidt særprægede ”opgavefordeling” mellem direktiv og rammeafgørelse været accepteret. Direktiver kan altså – fortsat – ikke fastsætte regler om straf, men kan godt beskrive de ulovlige handlinger, som kriminaliseres via en rammeafgørelse.

Kommissionen forsøger imidlertid fortsat at opnå strafferetlig kompetence inden for 1. søjle, og har anmodet EU-domstolen om hjælp. Direktivet om skibsforurening er en udløber af et andet direktiv på miljøområdet, nemlig direktiv om strafferetlig beskyttelse af miljøet. Også i forbindelse med dette direktiv afviste medlemslandene den strafferetlige kompetence og fremsatte i stedet direktivet en rammeafgørelse. Kommissionen anlagde sag ved EU-domstolen for at få annulleret rammeafgørelsen (sag C-176/03). Sagen verserer fortsat. Kommissionen mener, at 1. søjle ikke blot giver den nødvendige kompetence til at fastsætte strafferegler i miljøsager, men at det er den eneste rigtige fremgangsmåde. Miljøområdet rummer med andre ord i øjeblikket en principiel og yderst interessant juridisk og ideologisk kamp. 

Strafudmåling og forurening fra skibe
Rammeafgørelsen om skibsforurening ligner på mange måder de øvrige EU-retsakter om harmonisering af materiel strafferet. Den indeholder en række af de elementer, som efterhånden er typiske for sådanne retsakter. Det kræves af landene, at en bestemt type handlinger skal kunne straffes med strafferetlige sanktioner. Der stilles en række forskellige krav til strafferammernes maksimum afhængig af overtrædelsens grovhed. Rammeafgørelsen indeholder desuden regler om strafansvar for medvirken og en række regler om strafansvar for juridiske personer. Endelig indeholder forslaget visse regler om strafmyndighed.

Et centralt element i forhandlingerne, som formentlig vil være afsluttet i løbet af nogle måneder, er spørgsmålet om harmonisering af bødestraffene. Kommissionen og Frankrig var af den opfattelse, at rammeafgørelsen burde være med til at tilnærme landenes bødestraffe på dette område. Bl.a. skulle bøderne udmåles i forhold til virksomhedernes omsætning. Parallellen til konkurrenceområdet er tydelig. Man kunne få den tanke, at Kommissionen vil forsøge at etablere lignende bødeudmålingsregler på andre områder. Det ville være en kraftig styring – og i mange tilfælde en radikal ændring – af strafudmålingen i landene. Flertallet af lande har afvist modellen, men erfaringen tilsiger, at Kommissionen ikke lader sig affærdige så let. Lignende regler vil måske blive foreslået på andre områder.

Selvom spørgsmålet om bødestørrelse nu er udgået af forhandlingerne, indgår fortsat spørgsmålet om krav til strafferammerne. Dermed understreges EUs ønske om at blande sig i strafudmålingsspørgsmål. De rammer, der efter rammeafgørelsen opereres med nu, er forholdsvis vide, så styringen forekommer beskeden. Men set med danske briller er det sandsynligt – som det har været tilfældet så mange gange tidligere med EU-lovgivningen – at der bliver behov for at hæve strafferammerne for at opfylde EU-lovgivningens krav til maksimumsstraffe. Hvorvidt der bliver behov herfor, beror på en nærmere gennemgang af den endelige rammeafgørelse sammenholdt med strafferammerne i de mange forskellige danske delikter, der kan komme på tale for denne kriminalitet (bl.a. havmiljøloven, straffelovens § 196 om miljøforbrydelser og straffelovens mange bestemmelser om forbrydelser mod liv og legeme).

Udveksling af oplysninger fra strafferegistre
Behovet for at styrke bekæmpelse af terrorisme førte til overvejelser om tiltag, der skulle forbedre samarbejdet mellem EU-landenes nationale efterforsknings- og efterretningsmyndigheder. Forslaget til Rådets afgørelse om udveksling af oplysninger fra strafferegistre er et sådant tiltag. Det indeholder en række af de elementer, som efterhånden er blevet karakteristiske for EU-regler om strafferetligt samarbejde. For det første skal der udpeges en central ansvarlig myndighed i hvert land, der skal stå for udvekslingen af oplysningerne. For det andet indføres en frist for svar på anmodninger om oplysninger. For det tredje udvikles formularer, som skal bruges ved forespørgsler og svar. Den foreslåede – og efterhånden så udbredte – positivliste med kategorier af forbrydelser er imidlertid opgivet. Endelig indeholder forslaget krav om umiddelbar fremsendelse til andre lande af domme, som afsiges over disse landes statsborgere.

Formålet med forslaget er alene at forbedre de praktiske betingelser for udveksling af oplysninger fra strafferegistre. Det skal således ikke ændre de materielle nationale regler og internationale forpligtelser for, hvornår og hvilke oplysninger der skal udleveres. Det indebærer således ikke harmonisering af reglerne. Men forslaget indgår i en mere langsigtet og omfattende plan for forbedring af udveksling af oplysninger mellem landene. Det er målet at skabe mulighed for elektronisk udveksling af oplysninger. Det vil imidlertid kræve omfattende tekniske og juridiske tiltag, og det vil derfor vare nogle år, før noget sådant bliver operativt.

Køretøjskriminalitet
Med hjemmel i EU-traktatens bestemmelser om bekæmpelse af grænseoverskridende, organiseret kriminalitet har EU i et stykke tid arbejdet med regler vedrørende køretøjskriminalitet, herunder tyveri og ulovlig handel med biler, motorcykler og campingvogne. Der henvises i begrundelsen for forslaget til, at kriminaliteten har et stort omfang. Det antages, at der stjæles ca. 1,2 mio. personbiler om året i EU til en værdi af ca. 15 mia. euro. Hvor stor en del af dette, der er transnational kriminalitet, fremgår dog ikke. Udover problemets omfang, ønsker EU navnlig at bekæmpe kriminaliteten, fordi man mener, at den har en vis sammenhæng med en række andre kriminalitetsformer, bl.a. menneskehandel og handel med euforiserende stoffer.

Bekæmpelsen af køretøjskriminalitet sker i dag i EU-regi navnlig via udveksling af oplysninger gennem Schengen-informationssystemet og Interpol. Rådsafgørelsen lægger op til, at landene skal styrke det interne samarbejde om udveksling af oplysninger mellem myndighederne og mellem myndighederne og den private sektor (forsikringsselskaber m.fl.). Den lægger endvidere op til at styrke det tværnationale samarbejde. Der skal udpeges kontaktpunkter i landene, som står for indsamling og udveksling af oplysninger (herunder via Schengen-informationssystemet), og repræsentanter for disse skal jævnligt mødes for at udveksle erfaring og ekspertise. Der indføres en forpligtelse til at bekæmpe misbrug af registreringsattester, bl.a. ved at kræve registreringsattest for alvorligt skadede køretøjer inddraget fra ejeren. Der vil dog formentlig kun være en pligt i overensstemmelse med nationale regler herfor. I det hele taget synes rådsafgørelsen ikke at indebære behov for danske lovgivningsændringer af betydning.