Advokaten 2 Fælles retsgarantier i EU

Print Print
11-01-2005

Af adjunkt Thomas Elholm
Et nyt arbejdsprogram for området retlige og indre anliggender sætter rammerne for EUs lovgivningsarbejde i de kommende år. I programmet indgår bl.a. ønsket om EU-regulering af retsgarantier, og det første forslag om harmonisering af garantierne er allerede fremsat.

Topmødet i den finske by Tammerfors i 1999 fik afgørende indflydelse på strafferetsudviklingen i EU. Her blev EU-landende enige om målene for samarbejdet på området for retlige og indre anliggender. De blev nedskrevet i et femårigt arbejdsprogram, kaldet Tammerfors-programmet. Siden 1999 har programmet pacet strafferetsudviklingen frem. Der er derfor stor interesse knyttet til Tammerfors-programmets afløser, Haag-programmet, som blev vedtaget i Haag i november 2004.

To forhold springer umiddelbart i øjnene ved det nye program. Det er på den ene side ganske ukonkret, på den anden side overraskende konkret. Det er f.eks. meget ukonkret, når det hedder, at samarbejdet i kriminalsager skal forbedres ved ”at begrænse de nuværende retlige forhindringer og styrke koordineringen af efterforskningen”. Under denne hat passer vidt forskellige tiltag, såvel med hensyn til substans, som med hensyn til intensitet. Programmet er på den anden side meget konkret, f.eks. når der fastsættes tidsfrister for vedtagelse af bestemte retsakter. Bl.a. fastsættes i programmet, at den foreslåede – og ikke helt ukontroversielle – retsakt om gensidig anerkendelse af bevissikringskendelser skal vedtages inden udgangen af 2005. Danmark gjorde indsigelser over for denne og andre frister, men forgæves.

Programmet skal i løbet af 2005 konkretiseres ved, at der udarbejdes såkaldte ”resultattavler” eller ”score boards”, som nøje fastlægger, hvem der skal gøre hvad, hvornår og hvordan. Mange virksomheder kender lignende management-værktøjer til sikring af overblik og fremdrift. Det er tilsyneladende effektivt, for det er siden 1999 lykkedes EU at sikre et højt lovgivningstempo på retsområdet. Netop lovgivningstempoet er et af de centrale spørgsmål i forbindelse med programmet. Den delvist ukonkrete form gør det vanskeligt at finde klart svar på spørgsmålet, men mit gæt er, at tempoet fortsat vil være højt. Der er intet i programmet, som forhindrer det, og en indledende bemærkning om, at frihed, sikkerhed og retfærdighed vil være en væsentlig prioritet for EU i de kommende år, synes at antyde et fortsat højt tempo.

Berørte områder
Der er dog grund til at nævne, at der måske i stigende grad fra flere sider gives udtryk for ønsket om et mere moderat tempo. Det har jeg oplevet flere talere give udtryk for på internationale konferencer, og det fremgår mellem linjerne af regeringens høringssvar til Kommissionens forslag om gensidig anerkendelse af bevissikringskendelser. Her foreslår regeringen, at man bør afvente resultaterne af de vedtagne EU-retsakter på området, før der sættes nye i søen.  Hvorvidt disse stemmer vil vinde gehør i EU-lovgivningsapparatet, er imidlertid en anden sag.

Ud over tempospørgsmålet er det naturligvis interessant, hvilke retsområder der vil blive berørt af udviklingen. Regler om fælles retsgarantier er et oplagt indsatsområde for EU. Det første forslag er allerede på bordet (jf. nærmere nedenfor), og Kommissionen har bebudet, at der kommer flere. Et andet område er lettere adgang til udveksling af oplysninger bl.a. fra straffe- og efterforskningsregistre. EU har haft succes med at lancere diverse principper på retsområdet (f.eks. princippet om gensidig anerkendelse af afgørelser) og vil nu lancere et nyt princip, ”disponibilitetsprincippet”. Det skal sikre friere udveksling af oplysninger mellem EU-landene, dog ikke uden en vis respekt for regler om databeskyttelse, dataintegritet, beskyttelse af informationskilder og datahemmeligheder m.m. Et tredje indsatsområde er terrorbekæmpelse. Terrorkrigen fortsætter, bl.a. med forslag som skal effektivisere bekæmpelsen af terrorfinansiering. Også narkokrigen fortsætter, og EUs narkotikastrategi for 2005-2012 indgår i programmet.

Et femte indsatsområde er regler om beskyttelse af og hjælp til ofre for kriminalitet.

Det er et gennemgående element i Haag-programmet på næsten alle de nævnte områder, at der skal ske en styrkelse af EUs institutioner og netværk, herunder Europol, Eurojust og CEPOL (netværk af politiskoler i EU). I sammenhæng hermed skal udvikles fælles efterforskningsteknikker. Desuden får fælles kriminalpræventivt arbejde en større rolle, dvs. der skal stilles forslag til indsamling, analyse og sammenligning af information om kriminalitet.

Nok så interessant er måske, hvad man ikke finder i programmet. Man leder forgæves efter henvisninger til en europæisk anklagemyndighed. Heraf kan man dog næppe slutte, at anklagemyndigheden er lagt på is. Den brede formulering af afsnittet om retligt samarbejde i kriminalsager, herunder målsætningen om ”at styrke koordineringen af efterforskning”, sætter ingen grænser i så henseende.

Retsgarantier
Kommissionen fremlagde i april 2004 et forslag til rammeafgørelse om visse proceduremæssige rettigheder. Forslaget er fremsat med henblik på at øge og ensrette mistænktes og anklagedes rettigheder i EU. Dermed skulle grundstenen i EUs strafferetlige samarbejde blive styrket, dvs. princippet om ”gensidig anerkendelse”. Filosofien er nemlig den, at landene har lettere ved at anerkende hinandens afgørelser (f.eks. om udlevering), hvis der er et fælles retssikkerhedsniveau. 

De proceduremæssige rettigheder, som er omfattet af forslaget, skal gælde i alle straffesager, herunder ankesager, der finder sted i EU. Rettighederne skal gælde for mistænkte personer fra det tidspunkt, hvor de er blevet underrettet om mistanken, og til der falder endelig dom. Rettighederne indebærer, at alle mistænkte har ret til juridisk bistand, og at visse mistænkte, der har et særligt behov, skal tilbydes denne bistand af landene. Sådanne ”særlige behov” kan dels være affødt af sagens karakter (f.eks. sager, hvor varetægtsfængsling er relevant, hvor udlevering er aktuelt og/eller hvor mistænkte risikerer straf efter en bestemmelse, der hjemler mere end et års fængsel) eller behovene kan være affødte af mistænktes personlige forhold (alder, mentale, fysiske eller følelsesmæssige tilstand).

Landene skal efter forslagets artikel 4 sikre, at den juridiske bistand er effektiv, herunder at det alene er advokater, der udøver bistanden. Denne del af forslaget er omdiskuteret, og en række lande (bl.a. Finland, Sverige og Storbritannien) er imod advokatkravet. Det følger af artikel 5, at landene som udgangspunkt skal bære omkostningerne for den juridiske bistand, hvis omkostningerne vil medføre urimelig økonomisk byrde for den mistænkte.

Af forslagets artikel 6 fremgår, at mistænkte personer, som ikke forstår det sprog, der benyttes under retsforhandlingerne, skal tilbydes gratis tolkning, herunder også – om nødvendigt – tolkning af den juridiske bistand. Krav på oversættelse af relevante dokumenter indgår også i forslaget, og der opstilles regler, som skal sikre kvaliteten af denne tolkning og oversættelse. Desuden indeholder forslaget en regel om, at der skal foretages lyd- eller videooptagelse af alle forhør af mistænkte, som er særligt udsat på grund af deres alder, mentale, fysiske eller følelsesmæssige tilstand.   

Set fra et retssikkerhedssynspunkt er forslaget sympatisk, men det rejser flere problemer. For det første er hjemmelsgrundlaget uklart. Som det fremgår, tenderer forslaget ikke blot at regulere rettighederne i grænseoverskridende sager, men griber ind i landenes interne retsordener, og stiller krav til, hvordan landene behandler rent nationale sager. For det andet er reglernes forhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) ikke afklaret. Det fremgår af Kommissionens begrundelse for forslaget, at det ikke har til hensigt at duplikere EMRKs garantier, men snarere at fremme overholdelse af disse ved at fastsætte fælles EU-standarder på området. Men enten er standarden vel allerede sat i EMRK, eller også sætter EU nye standarder med forslaget? Problemet er muligvis mere kompliceret, men det er under alle omstændigheder uafklaret. Endelig, for det tredje, kan peges på, at elementer i forslaget trænger til præcisering, f.eks. hvad der menes med ”mistænkt”, og hvorvidt juridiske personer er omfattet af garantierne. Kommissionen er opmærksom på problemerne, og forslaget vil uden tvivl ændre sig i de kommende måneder.