Advokaten 11 Historisk EU-dom

Print Print
14-11-2005

Af Thomas Elholm, adjunkt
Ny dom fra EF-domstolen annullerer en rammeafgørelse om miljøbeskyttelse, der er vedtaget af EU-landene, og åbner op for, at EU i langt højere grad end hidtil kan pålægge landene at anvende strafferetlige sanktioner inden for 1. søjle.

EF-domstolen har nyligt afsagt dom i sagen C-176/03. I dommen annulleres en rammeafgørelse om miljøbeskyttelse, som EU-landene har vedtaget. Det er ganske opsigtsvækkende. Dommen kommer på tværs af det, som de fleste medlemslande og en stribe retsvidenskabsfolk over hele Europa hidtil har hævdet, nemlig at retsakter vedtaget inden for 1. søjle af EU-samarbejdet ikke kan pålægge medlemslandene at anvende strafferetlige sanktioner. Det er ikke underligt, at Kommissionen har kaldt dommen en milepæl. Kommissionen er vinderen i dette magtspil om den strafferetlige kompetence.  

Hidtidig kompetence
Siden begyndelsen af 1990'erne, hvor Kommissionen fremsatte et direktivforslag der krævede hvidvask af penge sanktioneret med straf, har der pågået en juridisk og ideologisk kamp mellem Kommissionen og medlemslandene om den strafferetlige kompetence inden for 1. søjle. Medlemslandene hævdede dengang, at der ikke kunne pålægges dem pligt til strafferetlig sanktionering inden for 1. søjle. Hvidvaskdirektivet fastsætter derfor blot, at hvidvask skal sanktioneres, men kræver ikke strafferetlige sanktioner af medlemslandene. Spørgsmålet om sanktionsformer overlades til medlemslandene, og det er blevet almindeligt, at dette reguleres af landene i en rammeafgørelse vedtaget inden for 3. søjle. En af fordelene hermed, set fra medlemslandenes synspunkt, er, at der kræves enighed om retsakter inden for 3. søjle. Landene kan derfor ikke tvinges til at gennemføre strafferetlige sanktioner, således som det ville være tilfældet inden for 1. søjle.

Siden begyndelsen af 1990'erne har det været almindeligt at anvende denne fremgangsmåde, hvor der på den ene side udstedes et direktiv, som fastsætter de uønskede handlinger, og på den anden side udstedes en konvention eller nu typisk en rammeafgørelse, som fastlægger reglerne om sanktionering.

Kommissionens sagsanlæg
I 2001 forsøgte Kommissionen igen at bryde denne fremgangsmåde og opnå strafferetlig kompetence inden for 1. søjle. Den fremsatte et direktivforslag om miljøbeskyttelse, som krævede de groveste overtrædelser sanktioneret med straf. Medlemslandene forkastede også dette direktivforslag og igen var begrundelsen, at der ikke er kompetence til at fastsætte regler om straf i en retsakt vedtaget inden for 1. søjle. I stedet vedtog landene en rammeafgørelse som i det væsentlige svarede til Kommissionens direktivforslag, herunder reglerne om straf. Derudover regulerede rammeafgørelsen forhold vedrørende jurisdiktion og udlevering.

Denne gang nøjedes Kommissionen imidlertid ikke med at tage fremgangsmåden til efterretning. Den anlagde sag ved EF-domstolen med påstand om annullering af rammeafgørelsen. Kernen i argumentationen var: 1) at Kommissionen har pligt til at søge fællesskabets målsætninger realiseret, 2) at miljøbeskyttelse er et af disse mål, 3) at efter EF-domstolens faste praksis har medlemslandene pligt til at anvende strafferetlige sanktioner, hvis det er nødvendigt til at sikre en effektiv håndhævelse af fællesskabsretten, og at ergo 4) må og skal direktiver regulere strafferetlige aspekter, hvis det skønnes nødvendigt. 

Medlemslandenes modargumenter
Medlemslandene hævdede, at der ikke var overdraget strafferetlig kompetence til fællesskabet inden for 1. søjle. Fællesskabet har nemlig hidtil fungeret på den måde, at det kun er kompetent på områder, hvor det udtrykkeligt har fået overdraget kompetence. Landene underbyggede det med, at der efter hidtidig praksis ikke er blevet fastsat regler om straf i direktiver. De underbyggede det endvidere med, at EU-traktaten er opbygget på en måde, så strafferetlig kompetence udelukkende ligger inden for 3. søjle. Desuden fremførte landene, at EF-domstolen aldrig har pålagt dem at fastsætte strafferetlige sanktioner. Domstolen har alene krævet, at sanktionering af fællesskabsretten skal være effektiv og afskrækkende, men disse krav har kunnet opfyldes ved andre sanktioner end strafferetlige.

At der har stået en hel del på spil for landene understreges af, at ikke færre end et dusin lande intervenerede i sagen.

Domstolens begrundelse
Domstolen gav som nævnt Kommissionen medhold og annullerede rammeafgørelsen. Dermed er Kommissionens position styrket, dels fordi den inden for 1. søjle har en eksklusiv ret til at fremsætte lovgivningsforslag, dels fordi det er vanskeligere for medlemslandene at modsætte sig Kommissionens forslag inden for 1. søjle. Det er dog værd at nævne, at EF-domstolens begrundelse for annullering ikke følger Kommissionens argumentation, selvom resultatet er det samme. Kernen i Domstolens begrundelse er: 1) at regulering med hjemmel i EU-traktatens 3. søjle ikke må gribe ind i de beføjelser, som er tillagt fællesskabets inden for 1. søjle, 2) at beskyttelse af miljøet er grundlæggende for samarbejdet inden for 1. søjle, 3) at rammeafgørelsen har miljøbeskyttelse som overordnet mål, 4) at rammeafgørelsen derfor griber ind i de kompetencer, som er tillagt fællesskabet inden for 1. søjle, hvorfor ergo 5) rammeafgørelsen må annulleres.

Kommentarer
Det har som nævnt hidtil været en udbredt opfattelse, at der ikke er strafferetlig kompetence inden for 1. søjle. Set i det lys virker dommen lidt besynderlig. Man kunne vel med en vis ret have forventet en mere udførlig begrundelse og stillingtagen til flere af de principielle aspekter af en sådan strafferetlig kompetence inden for 1. søjle, som dommen knæsætter. For blot at nævne et eksempel: er det demokratiske underskud i fællesskabet foreneligt med, at der inden for 1. søjle kan pålægges medlemslandene at straffe borgerne?

Måske dækker Domstolens begrundelse over en uenighed mellem dommerne, men uanset dette så er der nu givet grønt lys for strafferetlig regulering inden for 1. søjle. Det er ikke kun begrænset til miljøretten. Det gælder på alle områder, hvor straf efter Kommissionens mening vil være det nødvendige reguleringsmiddel. Der er derfor tale om brud på et dige, som kan oversvømme et ganske stort område. Selvom Kommissionen har bebudet, at den vil gå forsigtigt frem og kun kræve straf ved grove overtrædelser, så ligger der heri næppe nogen væsentlig begrænsning. Samtidig har en talsmand for Kommissionen bebudet, at kommende direktivforslag ikke nødvendigvis kun vil angå spørgsmålet om straf eller ikke straf, men også f.eks. spørgsmålet om straffastsættelse, dvs. navnlig strafferammer. Hvis det holder stik, vil det kunne få uoverskueligt vidtrækkende konsekvenser for national strafferet. Det er ganske vist ikke givet, at dommen kan tages til indtægt for en sådan kompetence, men det kan på den anden side ikke udelukkes. Desuden lader det til, at regulering af straffastsættelsen vil være Kommissionens næste skridt i den juridisk/ideologiske kamp om den strafferetlige kompetence. Set over en årrække må man sige, at Kommissionen har været ganske heldig med sin salamitaktik, som bid for bid har ført strafferetten ind i 1. søjle, og med dommen i sagen C-176/03 er standarden for tykkelsen på skiverne forøget.

Danmarks forbehold
Som dommen i sagen Pupino (se denne klumme i nr. 9/2005) vil også C-176/03 kunne bidrage til at nedbryde EU's søjlestruktur. Det har nemlig hidtil af mange været anset for en afgørende forskel mellem 1. og 3. søjle, at der kun var kompetence til at fastsætte regler om straf i retsakter inden for 3. søjle. Men nu er det altså fastslået, at denne mulighed også eksisterer inden for 1. søjle.

Nedbrydningen af søjlestrukturen var et af hovedformålene med forfatningstraktaten. Målet kunne som bekendt ikke nås ad demokratisk vej, men via retssystemet er det åbenbart muligt. Det har konsekvenser for Danmarks forbehold. Populært sagt lyder forbeholdet, at Danmark fuldt ud deltager, når bare det strafferetlige samarbejde foregår inden for 3. søjle. Hvis strafferetten imidlertid flyttes fra 3. til 1. søjle, må Danmark stå udenfor. Men hvordan skal man anskue forbeholdet i lyset af afgørelsen i C-176/03? Er der flyttet kompetence? Eller fremgår det af dommen, at der siden Maastricht-traktaten implicit – om end hidtil latent – har ligget en vis strafferetlig kompetence i 1. søjle? I så fald må Danmark vel betragtes som bundet heraf, for vi har jo tilsluttet os Maastrichttraktaten og de følgende traktater. Det vil imidlertid være en kraftig udhuling af forbeholdet.