Advokaten 3 Advokatrådet til politikerne: Retssikkerheden må styrkes

Print Print
17-03-2003

Af advokat Oluf Hjortlund, formand for Advokatrådets miljø- og ejendomsudvalg og juridisk konsulent, advokat Karin Thomsen
Advokatrådets Miljø- og Ejendomsudvalg mødtes den 30. januar med politikerne i Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg. På mødet pegede advokaterne på en række retssikkerhedsmæssige problemer inden for området miljø og jordforurening.

Det var Advokatrådets Miljø- og Ejendomsudvalg, der havde bedt om mødet. Folketingspolitikerne var dog efterfølgende så tilfredse med udbyttet, at de har bedt om, at konceptet gentages for at være i løbende kontakt med Advokatrådets udvalg.

Forud for mødet den 30. januar havde Miljø- og Ejendomsudvalget udvalgt en række emner, som blev præsenteret for politikerne. I det følgende gengives nogle af de synspunkter, som medlemmerne af Advokatrådets Miljø- og Ejendomsudvalg tilkendegav under mødet.

Værditabsordningen   
 
Birgitte Refn Wenzel talte om værditabsordningen, som er en del af jordforureningsloven. Den indebærer, at  grundejere, som har købt en forurenet ejendom, får ret til enten at få ryddet grunden op eller at få et bevis fra amtet om, at der ikke er nogen fare forbundet ved at bo på ejendommen. Formålet ifølge værditabsordningens forarbejder er at begrænse den uskyldige boligejers tab ved jordforurening. Selve oprensningskriterierne er miljø- og sundhedsrisici. Den, der søger først, kommer først i rækken. Ejendommen må være forurenet pr. 1. september 1993, dvs. nyere forurening dækkes ikke. Ordningen finansieres af staten.

Advokatsamfundet har i efteråret 2002 spurgt amterne, hvordan værditabsordningen administreres i praksis. Undersøgelsen viser, at ventetiden for den enkelte husejer nu er omkring syv år fra sagens anmeldelse til der ryddes op. Miljøstyrelsen har oplyst, at der pr. 31 december 2002 stod 205 husejere i kø for at få ryddet forureningen op, men tallet er steget siden da. Det forventes, at oprydningen på de for tiden tilmeldte grunde vil koste 171 mio. kr. Der er afsat 25,5 mio. kr.  på finansloven i 2002 og  20,9 mio. kr. for 2003. Da ordningen blev lanceret var der afsat 80 mio. kr. pr. år.

Advokatrådets Miljø- og Ejendomsudvalg mener ikke, at ordningen virker efter hensigten, fordi meningen er, at der skal ske en oprydning hurtigt. Ordningen burde endvidere ikke benævnes ”værditabsordningen”, men snarere en ordning der afhjælper miljø- og sundhedsmæssige risici.

Søgsmålsfrister                                                                                                                                                                                                                                                  Der er mange tilfælde, hvor søgsmålsfrister er hensigtsmæssige, idet de klarlægger, hvornår der senest skal anlægges retssag, hvis lovligheden af myndighedskrav skal kunne prøves af domstolene. Vivi Bruhn Knudsen kunne imidlertid give flere eksempler på, at søgsmålsfrister kan være et problem på miljøområdet.

Såvel miljøbeskyttelsesloven som jordforureningsloven indeholder en søgsmålsfrist på 6 måneder for forvaltningens afgørelser. Imidlertid er mange af de afgørelser, der træffes efter disse love, rene bebyrdende forvaltningsakter, som ikke har tredjemands interesse. Endvidere forudsætter en række typer af afgørelser yderligere forhandlinger med myndighederne, hvilke forhandlinger kan strække sig over mere end 6 måneder. I disse sager er der en risiko for, at borgeren grundet søgsmålsfristen afskæres fra en domstolsprøvelse.

Amterne har ifølge jordforureningsloven kortlægningskompetencen. Kortlægning medfører en række rådighedsindskrænkninger for grundejeren, men som udgangspunkt ikke et indgreb i den bestående lovlige aktivitet. Det medfører, at mange borgere først opdager konsekvenserne af kortlægningen, hvis ejendommen ønskes solgt eller der ønskes en tilbygning. Men hvis der er forløbet mere end seks måneder efter kortlægningen, har borgeren ingen mulighed for at få prøvet kortlægningen ved domstolene. Sat på spidsen betyder dette, at selv i tilfælde, hvor det er ganske åbenlyst, at jordforureningslovens kriterier for kortlægning ikke er opfyldt, kan borgeren ikke forlange kortlægningen ophævet. Med andre ord kan myndighederne opretholde kortlægningen, og kortlægningen får status som gyldig, selv om loven er overtrådt.

Det samme gælder for myndighedernes krav om forureningsundersøgelser og oprensning.

Efter indførelsen af søgsmålsfristen i miljøbeskyttelsesloven i 1991 har der været en række sager, hvor domstolene har frifundet myndighederne med henvisning til, at sagen blev anlagt mere end seks måneder efter, at påbuddet var udstedt. I visse af sagerne har retten endog i samme forbindelse udtalt, at påbuddet rent faktisk var ugyldigt. I denne forbindelse pegede Vivi Bruhn Knudsen på, at det ikke fremgår af lovene, hvem en sag om ugyldighed skal anlægges mod. Hvis man anlægger sag mod kommunen, som udsteder af påbudet, men sagen skulle have være rejst mod ankeinstansen Miljøstyrelsen, som fastholdt påbudet, kan søgsmålsfristen være udløbet, før retten når at bestemme sig til, hvem der burde være sagsøgt.

Vivi Bruhn Knudsens pointe var, at hvis man fjerner søgsmålsfristen i sager, hvor der ikke er hensyn til en tredjemand, vil almindelige borgere kunne gøre, hvad enhver borger normalt gør ved krav fra myndighedernes side. Det vil sige, at vedkommende ville undersøge, hvad kravet betyder og tale med tekniske fagfolk herom samt drøfte kravene med kommunen. Borgeren ville ikke efterfølgende være afskåret fra at gå til domstolene, og man ville undgå, at et ulovligt krav pludselig – blot fordi der er gået seks måneder – blev lovligt.

Kortlægning af forurenede ejendomme
Den opstramning, der er sket af den administrative praksis om, hvornår en ejendom kan afmeldes som forurenet, er unødvendig, sagde Håkun Djurhuus. Den vil bevirke et væsentligt fald i antallet af frivilligt, privatfinansierede oprensninger, hvilket næppe er i nogens interesse. Det blev derfor foreslået at ændre praksis, så oprensning ned til tre meter under terræn som hovedregel skulle være nok til, at en kortlagt ejendom eller en ejendom, der er registreret som affaldsdepot, kan afmeldes.

Et andet emne var de nye regler i jordforureningsloven (§§ 4 og 5) og kortlægningsvejledningen, som lægger op til, at såkaldt diffust forurenede ejendomme kortlægges som ”muligt forurenede” på vidensniveau 1 eller som ”sikkert forurenede” på vidensniveau 2. Man ved nu, at f.eks. samtlige ejendomme i Københavnsområdet og en lang række ejendomme i nærheden af tættere bymæssig bebyggelse og særligt trafikerede veje er forurenede med bly fra bilernes udstødning i overfladejorden og med PAH´er (polyaromatiske kulbrinter).  Hvis sådanne ejendomme skal kortlægges efter jordforureningsloven, vil tusindvis af private grundejere blive berørt. Det er næppe nødvendigt for at virkeliggøre de intentioner, der ligger bag jordforureningsloven. Advokaterne foreslog en lovændring, der indfører en tredje kategori ”byområder”, hvorefter fjernelse af jord fra sådanne ejendomme skulle anmeldes til kommunen, der ville få anvisningsret. Hermed ville man undgå en unødvendig  ”stigmatisering” af private ejendomme i byområder, der ofte kun er meget svagt forurenede i de øverste få centimeters jordlag.  

Advokatrådets Miljø- og Ejendomsudvalg påpegede også, at det er et stort problem for en husejer på en forurenet grund, at realkreditinstitutterne ofte kun vil yde lån op til 40-50 pct. af husets værdi, mod normalt 80 pct. For ikke at stavnsbinde sådanne husejere, foreslog advokaterne, at staten gik ind som garant for de lån, som de ramte boligejere ellers ikke ville få. 

Håkun Djurhuus gjorde endelig opmærksom på, at den obligatoriske forsikringsordning vedrørende private villaolietanke, der finansieres af oliebranchen og administreres af et forsikringsselskab, sjældent omfatter en fuldstændig oprensning af den forurening, der er løbet ind under huset. Miljøstyrelsen har i nogle vejledninger fastslået, at proportionalitetsprincippet overtrumfer det såkaldte genopretningsprincip, der lægger op til en fuldstændig oprensning. Der vil således i en lang række tilfælde – i strid med befolkningens forventninger – kun ske en delvis oprensning. Det vil bevirke et større udækket værditab, som følge af kortlægning. Det blev derfor foreslået, at boligejerne kunne få erstattet det værditab, der sker, når der efter oprydningen fortsat foreligger en mindre uskadelig rest forurening under bygningen.

Affaldsafgift   
Mads Kobberø talte om det problematiske i, at miljøregler og skatteregler ikke er koordineret. I Danmark opgraves der store mængder lettere forurenet jord særligt i forbindelse med bygge- og anlægsprojekter. Jord, der er så let forurenet, at der ikke miljømæssigt er grundlag for at rense jorden, inden jorden genanvendes andetsteds, f.eks. i forbindelse med støjvolde, havneopfyldninger eller anden form for genanvendelse.

For at sikre, at der ikke er et miljøproblem knyttet til den konkrete genanvendelse af den lettere forurenede jord, kræver genanvendelsen amtets tilladelse. Det, der har vist sig at være et problem, er affaldsafgiften, fordi der er tvivl om, hvorvidt der skal betales afgift i forbindelse med sådanne projekter.

Affaldsafgiften har en sådan størrelse, at hvis genanvendelse af forurenet jord til f.eks. en støjvold betragtes som affaldsafgiftspligtig, ville det udløse en i den sammenhæng eksorbitant udgift. Told- og skatteregionerne har ikke i dag mulighed for at afgive bindende udtalelse om, hvornår der er tale om et genanvendelsesprojekt, der ikke udløser afgift, eller et projekt, der er at betragte som bortskaffelse af forurenet jord og dermed udløser afgift. Dermed er der en usikkerhed, der er særdeles problematisk for de personer og virksomheder, som agerer på området.

Selv om man retter henvendelse til told- og skattemyndighederne, inden jorden flyttes, med henblik på at få afklaret spørgsmålet om afgift, kan man alene få en vejledende udtalelse og ikke en afgørelse. Advokatrådets Miljø- og Ejendomsudvalg foreslog derfor, at man overvejer at få skabt endelig afgiftsmæssig afklaring i den tidlige fase, f.eks. bygget op omkring det kendte system med bindende forhåndsbesked, som kendes andre steder i skatteretten.

Andre problemer 
 
Jon Johnsen påpegede det retssikkerhedsmæssigt problematiske i, at en myndighed både vejleder og er klageinstans. Eksempelvis vejleder Miljøstyrelsen en kommune om, hvordan en konkret regel skal forstås. Kommunen følger vejledningen. Borgeren er imidlertid utilfreds med afgørelsen og klager til Miljøstyrelsen, som dernæst skal træffe afgørelse. Det bør være en anden uvildig instans, der tager stilling til klagen.

Advokatrådets Miljø- og Ejendomsudvalg efterlyste også større forudsigelighed på miljøområdet. Kurt Bardeleben påpegede bl.a., at flere bindende regler og brug af objektive kriterier kunne være vejen frem, men i så fald ville mulighederne for konkrete skøn blive reduceret. Problemet er svært at løse, idet Miljø- og Ejendomsudvalget naturligvis heller ikke er fortaler for rigide og firkantede regler. Advokatrådet vil gerne være med til at præge indholdet i reglerne, hvorfor det ofte er et problem, at myndighederne i forbindelse med udarbejdelsen af lovforslag m.v. fastsætter meget korte høringsfrister.    

Anette Kusk fastslog, at der ofte er et behov for advokatbistand i sager, der indbringes for et klagenævn på miljøområdet, fordi klagesagerne er juridisk og teknisk komplicerede. Forvaltningsprocessen foregår skriftligt, hvilket stiller især svagere parter dårligt. Ofte får klagenævnene en domstolslignende funktion, og det giver anledning til retssikkerhedsmæssige overvejelser, fordi de nuværende regler for retshjælp og fri proces er utilstrækkelige.

Advokaterne foreslog – med henvisning til Advokatrådets redegørelse fra 1999 om retshjælp i forvaltningen – at Miljøklagenævnet og Naturklagenævnet får hjemmel til at beskikke en advokat for private borgere i særligt komplicerede og indgribende sager. Ligesom der bør være hjemmel til, at klagenævnene i sager mellem flere parter kan tillægge sagsomkostninger til de parter, der efter et omfattende og omkostningskrævende  sagsforløb har fået medhold i klagesagen.